1890年的雪曼反托辣斯法

美國國務院國際資訊局出版物

目錄
前言
第一章
約翰•彼 得•曾格審判案與新聞出版自由的誕生
第二章
1787年的憲政大會
第三章
總統卸任與人民崛起:喬治華 盛頓與憲法中的有限總統職權概念
第四章
公學運動的勝利:美國教育史 上的轉捩點
第五章
1890年的雪曼反托辣斯法
第六章
州際公路 系統 1939-1991
第七章
美國軍人權利法案
第八章
馬歇爾 計劃:行之有效的戰略
第九章
布朗 (Brown)控訴教育局案︰法律與傳奇
第十章
法律顧 問的權利: 吉迪恩控訴溫賴特之判決
第十一章
1965 年移民法案:有意與無意的結果

 第五章:

1890年的雪曼反托辣斯法

作者:魯道夫裴瑞茲(Rudolph J.R. Peritz)

This photograph shows the euphoric moment when the Eastern and Western United States were linked by a transcontinental railroad, in 1869. In following decades, concentration of power in the hands of a few who owned railroads, or other assets, would incite controversy. Corporate conglomerates, such as rail or oil 「trusts,」 caricatured in this 19th-century cartoon as a giant octopus, were later split up by the U.S. government. Above: Tycoons seated around a table in a private Union Pacifi c railroad car in 1868.
此圖意指1869年美國東西部藉由橫貫鐵路連結起來的欣喜時刻,接下來的幾十年,鐵路所有權與其他資產集中在少數人手中的狀況,激起爭議,在十九世紀的卡通圖片中、用八爪章魚諷刺像是鐵路或石油的「托辣斯」企業集團,而這些資源所有權其後則由美國政府予以分割管理。上圖:1868年,企業大亨坐在私人的聯合太平洋鐵路車廂內。
 

在1890年,美國首先制訂了競爭法(COMPETITION LAW)、藉由通過新的聯邦法令:「雪曼反托辣斯法」(SHERMAN ANTITRUST ACT),可有效強化美國自由市場的未來;有史一來第一遭、國家政府需負起調查責任、在必要的時候起訴進行壟斷與價格制訂的 「卡特爾組織」(CARTELS)。過了一段時間後,該法案在通過時受到產業領袖們的大加撻伐,認為該法案將會限制企業在市場中領先競爭者的能力。新法規讓美國經濟系統更為活絡、對新競爭者與新技術更為開放,美國在下一世紀可見的未來、也將有更具規模的經濟擴張與生活水準提升。

美國國會在工業變化多端的時間點通過了這條法令 – 這是各種工廠產品量產新技術問世的時候,造就相當多大企業的誕生,也是後內戰時期過後、運用鐵路軌道標準化讓運輸網絡更為發達的時間點,造就地區性市場得以參與全國經濟活動的管道,革命性發展帶來過去不可想像的龐大經濟效益,值此同時、整個產業卻也完全逐漸落入少數卡特爾組織的壟斷之中。必須注意的是、卡特爾組織是一個處於競爭狀態的多家公司、彼此同意設定聯合定價,或是用其他方法來避免彼此之間的競爭;透過制訂反托辣斯法案來遏止這種行為,國會決定讓美國國內的自由企業能產生良性競爭、而不要透過有權勢的私人得利者、進行幕後的市場操作。國會如何於1890年決定自由競爭市場的政策?在我們轉行為全球化或數位化經濟之後,這個法令是否仍然適用?為了找到答案,我們開始研究議會的討論內容、過去法庭依據法律做出的相關判決、以及超過一世紀後微軟的案子。儘管這兩段經濟歷史差距很大,但兩者都在當時刺激了美國的產業變化,是反托辣斯的歷程中極具啟發性的案件。

鐵路系統的問題

十九世紀後半,當時只有少數人在日常生活中能隨時使用電話、電燈、汽車,多半仍使用馬匹驅動運貨馬車或四輪馬車,煤油燈、以及剛問世即快速發展的鐵路網絡。事實上,在「金釘」(Golden Spike)鐵路於1869年通車當天,舉辦了相當盛大的慶祝活動、慶祝首條橫貫大陸鐵路通車。橫貫鐵路通車之後,讓過去習慣了驛馬快信郵政、以馬匹寄送郵件或旅行的美國人民,有了更多想像空間。

19th-century political cartoonists had a field-day attacking Rockefeller, here caricatured as 「King of the World,」 sitting on a barrel of oil.
十九世紀的政治漫畫家稱坐在油桶上的洛克斐勒為「全球之王」來諷刺他。

其他全國性的鐵路也陸續開始運行,加上地區性的道路、支線,快速連結起跨州的商業活動。但也因為鐵路建造的速度過快,激烈的競爭讓其中一部份經營面臨破產命運,最引人注意的是在大北太平洋鐵路拖欠投資銀行債務時,導致銀行關門,加速了1873年金融危機的發生。因為金融危機可能讓股市崩盤、因此紐約證交所在當年秋天關閉了十天,在危機不斷擴大時,約有90條鐵路都拖欠債款、造成更多銀行倒閉、也讓金融危機不斷延續到1870年代。

但是,鐵路建造的工作仍然沒有停止,每年平均仍有50條鐵路無法持續營運,每個人都體認到「鐵路的問題」,但卻找不到大家一致可接受的解決方案。

國會在1887年開始注意這個問題、通過了跨州商業法案(nterstate Commerce Act),保護小型企業和鐵路本身的貨物運輸價格,不需被強迫向產業獨佔者與其他有權勢客戶低頭。法律禁止鐵路服務有價格不公平待遇的現象 – 不得在有權勢客戶要求時、就收取較低費用。然而,這樣的解決方案讓鐵路經營者變成聯合定價的「卡爾特」組織,到了20世紀時,各產業都發展出從競爭演變到聯合的關係,鐵路經營者之外,還有更多各種產業的公司經理人、都與競爭者結合為龐大的卡爾特組織 – 從油品、鋼鐵製造、到木製品與紙張製品產業皆然。

標準石油的興起

最著名的例子、就是來自北俄亥俄州的一位會計師洛克斐勒(D. Rockefeller),在1859年,在加拿大安大略、以及西賓夕法尼亞州發現了石油,兩處的天然石油多半送到北俄亥俄州的精煉廠、製成如煤油等有用的油品;在不到十五年的時間內,洛克斐勒成為極成功的商人,因為他掌控了俄亥俄州的煉油廠,進而控制整個石油產業。運用此優勢,他也間接對鐵路這個本身因為數量過多、競爭激烈的產業有極大影響力,鐵路產業的狀況讓洛克斐勒不僅能以低價運送旗下標準石油公司的產品,還能分得部分其競爭對手付給鐵路經營者的費用,並以自己與鐵路經營者龐大的交易作為威脅手段,而對於利潤微薄、必須以大量生意維生的鐵路經營者來說,只能接受他的條件。

Senator John Sherman of Ohio, whose 「Anti-Trust Act」 of 1890 became the law of the land. Since then, it has been used by the U.S. government and by the courts to curb corporate monopolies.
俄亥俄州參議員雪曼於1890年提出的反托辣斯法,成為美國重要的法律,自那時起就被美國政府跟法院援用以遏止企業的寡佔行為。

結果,獨立的油業公司逐一倒閉、多數都把公司賣給了標準石油,在1892年,俄亥俄州的首席檢察官贏得庭諭、要求標準石油公司必須解構,但洛克斐勒遷移到紐澤西、成立第一家「托辣斯」公司 – 一家透過控股來控制過去獨立競爭對手的公司。當時的托辣斯與今日的持股公司不同,其有價證券含括各種產業,因此並未挑起單一市場壟斷的問題。

雖然有少數公司實際成為「托辣斯」的形式,但該名詞在當時產業集中的環境下、快速成為政府公開辯論的議題,有些人將產業的快速集中視為正常且有利的演變,鋼鐵巨頭安德魯卡內基(Andrew Carnegie)認為「資本快速整合是不可抗拒的趨勢…資本規模愈來愈大、也是無法阻止的狀況」。即使是思想先進的新聞記者林肯史蒂芬斯(Lincoln Steffens)也評論道:「托辣斯是我們社會與經濟條件下自然、不可避免的趨勢,沒有人能命令他們不這麼做」。

也有人持不同的看法。他們相信只有法律改革才能確保大型與小型公司的自由競爭與財富、權力公平分配,在改革的呼聲愈來愈高時,有些州針對眾所周知的托辣斯採取法律行動抵制,但革新主義者對托辣斯的抵制終於失敗,因為像是當時的標準石油公司、只要遷移到改革力量較小、商業法較為鬆散的州繼續經營即可。

因為各州無法、或不想抵制任何型態的托辣斯成長,國會舉辦了公聽會,討論應如何處理這個問題;在1888年,俄亥俄州參議員約翰雪曼(John Sherman)提出了反托辣斯法案並聲明:

「民眾認為這些問題會影響社會秩序,資本集中在大型聯盟手中,是對民眾很大的威脅…國會可以找出解決方法、如果我們不願或無法解決這個問題,所有產品都將出現托辣斯、不可或缺的日常生活用品也會被掌權者做不合理定價」。

當然國會中也馬上出現與雪曼不同的聲音,他們和卡內基、史蒂芬斯甚至洛克斐勒的想法相同,洛克斐勒其後還在美國工業委員會中表明:「現在討論產業合併的問題已經太晚,這是必然為之的方向」。

這兩位同樣來自俄亥俄州的雪曼與洛克斐勒,對於產業集中化趨勢的想法相當兩極,雙方都以「自由競爭」為立論點,但自由競爭對他們來說意義完全不同。對雪曼來說,自由競爭代表沒有獨佔經濟力量的競爭,意指自由市場必須限制壟斷、卡特爾以及類欲的經濟控制力量;洛克斐勒則相信沒有政府力量介入的自由競爭,並爭取完全無約束的合約規範。

因此,在1890年,社會輿論開始關心獨佔與卡特爾趨勢下、足以影響自由市場的大型產業變遷與經濟問題,還有國內基本「人民自由」的政治考量,因為擔心托辣斯可能掌控過大權力,而促動了國會通過雪曼的反托辣斯法案。

在美國政治系統內,立法通常是社會變遷的開始,在此之後,法律效力加上法庭對政策的詮釋,讓雪曼與洛克斐勒這兩位俄亥俄州的名人持續對立了數十年。

最高法院支持新法

兩個關於鐵路產業的重大案件、很快地進入最高法院審議,第一案發生於1896年,是美國政府和泛密蘇里貨運聯盟(Trans-Missouri Freight Association)之間的對抗,美國最高檢察官起訴這個由18家成員組成的鐵路卡特爾,而該聯盟則自認只是聯合設定合理的價格、避免過度的價格競爭。雖然鐵路業者的說法說服了地方法院,但最高法院認為卡特爾為非法聯盟行為、宣稱只有競爭的過程才能設定合理的價格;法院也發現這種「資本聯盟」會威脅到經營小生意與有價值的企業;幾年後,法院進一步明確說明雪曼反托辣斯法的內容,宣示所有聯合定價的卡特爾聯盟為非法:

... 我們確認即使訂定的價格合理、即使面臨嚴峻的競爭環境、即使聯盟協議是避免過度競爭導致毀滅的必要行為,卡特爾聯盟的聯合定價行為仍然是必須禁止的,因為他們……剝奪了大眾透過自由競爭而能獲得的利益。

因為蓄意聯合定價的卡特爾聯盟已確認為不合法,鐵路業者轉而以合併作為避免彼此競爭的方法,因此,出現了考驗法律條文的第二案,由美國首席檢察官提出、讓由金融家摩根(J. P. Morgan)成立的北方證券公司(Northern Securities Trust)解體;摩根的組織掌控了衰敗的北太平洋鐵路,該鐵路公司正是與涵蓋9000英里鐵道路權的聯合太平洋公司競爭的公司,而這兩家公司的老闆都是洛克斐勒。為了避免兩家鐵路公司的割喉式競爭,摩根說服兩家公司老闆以股票互換的方式整合為托辣斯聯盟;聯邦政府因而起訴該聯盟希望解構該托辣斯組織。

在1904年,最高法院以剛過半數的票數通過政府諭令鐵路托辣斯解體的議案,九位法官中有四位持異議,堅持這樣的合併和其他商業契約並無不同,只是一種資產的交易而已;對他們來說,自由競爭就是有權售出或交換企業、而不受到政府的干預,不論對市場是否有實質的影響。不過法院仍然堅持、自由競爭已經引起對市場衝擊的注意力,最重要的是、法院進一步確認了反托辣斯法案禁止這種特別的整併方式,因為這樣的托辣斯組織會讓鐵路業者之間的競爭消失、變成寡佔狀況,法院聲明:

這種少見的合併、將公司權教給受託管理人的方式,構成一種對商業自由的威脅與限制,而健全的商業機制是國會所認同也希望保護的、也是全民希望擁有的;如果這種整併無法消失,那些大眾透過市場競爭機制而獲得的好處、也會全部消失。

即使雪曼法案讓鐵路產業的聯盟解體,洛克斐勒的標準石油托辣斯仍然繼續從事抨擊石油產業的行為,他的願望是建立一個統一、有效率的石油製造與運輸聯盟,執行一個具有恫嚇本質的縝密計畫、讓他的競爭對手沒有選擇餘地的將手上資產賤價出售。

但在1902年,羅斯福總統(Teddy Roosevelt)採取的行動讓他獲得「托辣斯破壞者」的稱謂,在他的指示下,美國首席檢察官起訴標準石油公司進行解構,該公司掠奪性的行為正是托辣斯問題的最佳代表。法院審理案件有時會花很長的時間,但在1911年,最高法院終於做出標準石油公司違法壟斷石油產業的判決,簡單來說、就是認為他的成功並不是在公平的環境下贏得的。結果標準石油公司被諭令分解為33個小公司,亦即所謂的「小標準石油公司群」(baby Standards)。

反托辣斯法案獲得徹底的成功,或至少看起來是相當成功的;聯合定價的卡特爾聯盟不再出現、如北方協會與標準石油等惡名昭彰的公司再也沒有出現過。華盛頓郵報在1911年5月18日聲明:最高法院的決策「讓一度握有大權的標準石油公司成為犯罪公司……誠實的人都能獲得應有的警示與提醒以保障自己的安全,而不誠實的人則終將會接受制裁……讓國家得以保障各產業的公平發展與進步」。

但回顧其成功的細節卻非十分明確,首先,標準石油的解構讓他的股東保有所有權、也控制了33個小標準石油公司,因此這些解構後的公司除了名字之外、並非真正獨立;另外,在國會舉辦公聽會的幾年後,這些解構後公司的營收仍然有所增加,表示即使公司登記有所更改、卻並未削弱他們的經濟實力。而另外也有人不在意洛克斐勒的無情、而讚許他成功建立了貨物運輸網路,以及在那些年降低石油產品價格為消費者帶來的好處。不過最終應該重視的還是競爭本身的價值、而非不擇手段的獲得成功,諾貝爾得獎者諾斯(Douglass C. North)近日曾為文論述、自由市場經濟是否成功,端視參與者是否擁有公平機會獲得成功的信念而定。

反托辣斯法案與近代時期

更近期的反托辣斯法案相關議題,約可分為五波整併浪潮,其一開始於十九世紀,包含通用汽車公司(General Motors Corporation)、現在已經消失的美國電話電報公司(AT&T)與美國鋼鐵公司,就是成功整合汽車、電訊傳播與鋼鐵工業後,在二十世紀擁有更好表現的公司。從批判的觀點來看,雖然反托辣斯已獲得法院的確認,卻未能反轉產業集中的趨勢,甚至有更多經濟與政治方面這些在1890年希望國會對托辣斯採取行動的力量、持續涉入企業的整併之中。從1970年開始,雖然這些公司在美國人生活中都佔有重要地位、擁有良好商譽,但聯邦交易委員會與司法部的兩黨黨員,依法都必須負責檢視所有大型合併案的進行,通常也會堅持要求業者降低反競爭的動作;事實上,美國電話電報公司在雷根總統(Ronald Reagan)的第一屆任期中就以宣告解散。

當然,我們特別不應忽視、在一個世紀前石油產業進行聯盟與合法的整合,而現在的石油產業也還是由少數大型跨國公司所掌控的事實事實上,認為集中化的爭論一直存在,甚至、在時代變遷中,許多人還認為:全球化的競爭能降低大型企業利益與產業集中化壞處之間的緊張狀況;也有人堅持緊張的情勢並未改善,而是轉移到全國與國際化的層次上,而產生必須由世界貿易組織或類似團體進行爭議排解的議題。

不過,還是要感謝雪曼訂定的法案,聯合定價的禁令仍然持續有效:例如在1999年、聯邦政府與一家國際性維他命卡特爾的訴訟案有了結論,其會員同意接受近十億元美金的賠償,且該公司涉案經理人需入獄服刑;就一般事件而言,國際輿論都同意這種聯合定價的卡特爾組織是經濟的惡魔、對競爭產生不公平的限制,有超過一百個國家都以雪曼反托辣斯法之模式、訂定競爭相關法規,從歐盟成員到日本、尚比亞都有。

在美國,已施行的反托辣斯法案持續為為新科技與新公司開闢市場,不再由少數富有的商人、如洛克斐勒與卡內基、范德堡、杜邦般的富人,主宰商業公司且控制經濟機會,在走向二十世紀的同時,創造的能量逐漸在美國經濟中沸騰,創造出心的創新軸心與企業活動,包含是在好萊塢或麥迪遜大道,或是透過網路從加州矽谷和位於奧斯丁與波士頓郊區的對方溝通、都是不同於以往的模式。

微軟的案例

即使形式不同,但集中化與競爭的辯論仍然持續著,在我們的時代裡出現引人注目的科技與經濟變遷時,就出現了第二次的大型壟斷案例:自1990年開始,微軟這家軟體製造商,受到美國聯邦政府與二十個州的調查,還有歐盟與數不清的個人起訴人涉及此案。值得注意的是、反托辣斯法是一個十九世紀的法令,卻仍然是美國在二十一世紀、用來企圖遏止微軟於高科技產業進行所謂反競爭行徑的主要根據。

Microsoft president Bill Gates testifying before the Senate in 1998, at a hearing on anti-competitive issues and technology. Like Rockefeller before him, Gates was accused of running a monopoly -- this time computer software rather than oil. Defining the distinction between a legitimate, if large, business and an impermissible monopoly is still a work in progress.
微軟總裁比爾蓋茲於1998年至參議院的公聽會進行說明,針對反競爭法與科技議題進行說明;和洛克斐勒一樣、蓋茲被控以壟斷的罪名 – 只是目標從石油轉為電腦軟體。關於獨佔項目為合法或不被允許的區分方式,是個還需要繼續釐清的課題。

比爾蓋茲與保羅艾倫於1970年代成立微軟公司,艾倫在蓋茲積極塑造年輕朝氣與特殊創新形象的同時,離開了微軟公司。但其實在蓋茲的公眾形象背後,是個重視競爭戰術、被部分人士視為與洛克斐勒類似的戰略家。微軟視窗軟體很明顯地寡佔了個人電腦的操作系統市場,就與標準石油公司壟斷石油產業的運輸系統十分類似。在美國政府對微軟提起訴訟時,美國華盛頓地區的地方法院發現微軟運用可怕的方式,和Intel、IBM一般強勢掌控電腦公司,還蘋果電腦這個有潛力挑戰微軟視窗軟體的系統、阻絕於消費性產品之外。

不同地方的法庭最後都發現、微軟違法寡佔了個人電腦操作系統的主要市場,但不同於標準石油的是、微軟並未被勒令解散,而是必須停止有差別待遇的定價政策、以及產品接近性的政策,同時必須分享競爭對手所必須的視窗個人操作系統基本資訊,得以更有效、更自由地與微軟公司在市場上相抗衡。

在歐盟,委員會對微軟提出了類似的限制條款,同時判罰歐元4億9720萬。微軟一一解決全球各地公眾與私人的訴訟案件,又花費了另外數十億元的費用。

這樣一來,資訊科技產業的特質產生了變化,相關公司能更自由地研究進行研發,藉以與微軟的技術有所競爭。事實上,微軟近期已開始進行專利相互授權的新作法,這是過去在激烈競爭之下完全不可能出現的事情。現在要評估微軟朝合作方向進行改變有多大影響可能還太早,可以確定的是雪曼的反托辣斯法案仍保有其法律適用性,於資訊時代中也能在對商業規範上扮演重要角色。

反托辣斯法案是否在上一世紀為美國帶來一些改變?這答案當然是肯定的,因為在蓄意聯合定價以及掠奪性的商業壟斷行為中,反托辣斯法案都扮演了重要的規範角色;但在企業整併與其他商業購併案件、也就是產業集中化的部分,答案似乎就沒那麼肯定了。另一方面,已有證據證明、企業整併的案例在上個世紀不斷增加(但通常無法透過合併有效創造效率);另外,全球化與聯邦政府對雪曼參議員原始理念的堅持,的確降低了他們反競爭的效果。在一個立基於自由競爭精神特質的國家來說,雪曼法案 – 通常能夠很成功地 – 針對該特質中兩種有些矛盾的作法進行調整:也就是透過政府規範保證擁有自由競爭、同時解放受到強勢私人利益主宰的市場。

商業行為不斷進行,但世界卻已經改變;現代人每天的生活包含了國際電話服務,還有衛星與有線廣播、電視,醫學研究對增進健康與延長壽命有日新月異的發展,而網路則提供了接觸商品、政治傳播的媒介,是個即時的人際互動管道。在進入二十一世紀後,雪曼法案在調停競爭政策、與專利與著作權合法寡佔的緊張狀態上,將面臨更多挑戰,其中專利與著作權似乎已經成為進入資訊社會後的新型態財富。

裴瑞茲(Rudolph J. R. Peritz)是一位法學教授,擔任紐約法學院 Iogress Project 計畫的主任,他執教的課程包括反托辣斯法、智慧財產法、合約法、虛擬法以及法律體系等等,在進入法學專業領域之前,他曾擔任義大利羅馬LUISS大學以及英國Essex大學的客座教授,曾寫過關於競爭法、智慧財產權、網路法等兩本書與許多文章,目前正執行一項名為「政治經濟進展」的專案。