總統卸任與人民崛起:喬治華盛頓與憲法中的有限總統職權概念

美國國務院國際資訊局出版物

目錄
前言
第一章
約翰•彼 得•曾格審判案與新聞出版自由的誕生
第二章
1787年的憲政大會
第三章
總統卸任與人民崛起:喬治華 盛頓與憲法中的有限總統職權概念
第四章
公學運動的勝利:美國教育史 上的轉捩點
第五章
1890年的雪曼反托辣斯法
第六章
州際公路 系統 1939-1991
第七章
美國軍人權利法案
第八章
馬歇爾 計劃:行之有效的戰略
第九章
布朗 (Brown)控訴教育局案︰法律與傳奇
第十章
法律顧 問的權利: 吉迪恩控訴溫賴特之判決
第十一章
1965 年移民法案:有意與無意的結果

第三章:

總統卸任與人民崛起:喬治華盛頓與憲法中的有限總統職權概念

作者 威廉艾倫(William Allen)

在1797年,英格蘭的喬治三世國王,這位曾在美國革命戰爭中成為喬治華盛頓敵人的英國國王,得知他過去的敵人在3月份卸下總統職務,因為這起事件 – 加上檢視華盛頓早期在革命戰爭即將結束時、辭去總指揮官的決定,他曾說華盛頓是「眾所周知、最具高貴人格的人物」;事實上,這位國王還強調,他認為華盛頓可說是「這個時代中最偉大的人物」。

喬治國王一定是忘了馬基雅弗利(義大利政治家)針對退休提出的策略性建議。在他的文稿中,該名義大利文藝復興時期的學者兼諷世者,曾經建議所有曾經贏得勝利者、都應該考量自己的可能遭到的猜疑;以一名鬥士政治家來說,有兩種方法可選擇:從軍職官階中辭職,可避免遭受嫉妒;或是運用這些官階讓自己成為擁有至高無上權利的人。辭職一途、Machiavelli認為不僅可避免他人猜疑,還能因而獲得廉潔的好名聲。

不論美國第一任總統喬治華盛頓是否曾讀過Machiavelli的作品,很明顯地他在職涯中充分運用了辭職的力量、累積個人的名聲 – 而他冀望整合國家的目標就像是他命中注定的任務 – 正是Machiavelli也應該認同的一種作法。

華盛頓從擔任公職、是一位年輕指揮官時,就開始了適時卸任的模式,他早在1750年時就是維吉尼亞軍隊的指揮官,當時他的目的是給殖民政府更多壓力、提供人民更多物資、送至前線抵擋印地安人的攻擊;到了1783年任職美軍總指揮官任內辭職時,他就已經學習到如何運用辭職來達到真正的政治目的,只要運用短暫離開工作、回到私人生活中 – 和擁有工作時能夠更上層樓有一樣的效果。

他的公眾角色十分戲劇化,他的辭職動作也是 – 包含他在這些轉捩點所做的聲明 – 都更強化了他的個人特質、以及成為美國政府架構與其後美國文明發展楷模的能力。最關鍵的事件、不外乎華盛頓在1782年拒絕了參與建構美國君權的機會;在那之後,於1783年,他更嚴正聲明他希望繼續以公民的身份、為建立一個統一、民主的國家,確立「國家特質」– 像是自由民主就是特質之一 – 且長治久安而努力。在他於1783年6月14日所寫的「十三州致總督公開信」中,華盛頓引用舊約聖經彌迦書6:8篇章中以下的內容:「世人哪、耶和華已指示你何為善。他向你所要的是甚麼呢。只要你行公義、好憐憫、存謙卑的心、與你的 神同行」,再略加修改後為同胞所寫出的祈禱文:

上帝仁慈地願意幫助我們所有人,能夠行公義、好憐憫、讓自己能保有仁慈、謙卑與好脾氣,這些都是我們心中神聖宗教中的上帝告訴我們必須擁有的美德,如果沒有祂作為楷模,我們將不可能成為一個快樂的國家。

華盛頓運用彌迦書的聖經內容,改寫為形塑美國自由特質的模式。

華盛頓的抱負

華盛頓的抱負和野心,與其職涯中擔任公務人員與軍職人員時期都有關係,歷史學家都認同1787年的憲政大會(請見本書中其他篇章內容)、終於能定下憲法的架構,其中很重要的原因、就是因為希望華盛頓擔任美國的第一任總統,然而,這還是必須要華盛頓同意參加大會、接受總統職務。華盛頓在參加大會期間,看似相當誠懇地表達出不確定未來方向的想法 – 他曾說 「相當戲劇化的一部大戲即將上映,在美國與全球各地、都將有不同的演出方式」 – 連他自己在內,已經不再是軍隊的領導者,卻仍是該齣大戲的主要演出者。

然而,在1789年1月由選舉人無意義通過後成為美國第一任總統後,華盛頓在1789年4月16日離開了鄉下的故居弗農山莊,也和故鄉維州亞歷山卓市的朋友鄰居道別,所有的希望就是建立起一個長治久安的民主政體。喬治華盛頓尋遍所有方法、希望為新建立的美國找出不同於歐洲王權的制度,在1789年5月,他將自己的想法寫成信寄給詹姆士梅迪森,詹姆士也是新憲法的主要起草人之一:「在目前的狀況下,首要之務就是要建立一種慣例,我個人也衷心希望這些慣例日後能成為固定不變的原理」。

Washington is inaugurated president of the United States in New York City, 1789. Idolized by the public, Washington sought to create a presidency that was strong, but not dictatorial.
華盛頓於1789年在紐約市就任總統一職,受到大眾景仰,他希望成為一個有權威大但不獨裁的總統。

因此,在他首度的總統就職演說中,幾乎完全以美國新政府的責任 – 而非權利 – 為演說主題,但華盛頓也瞭解民主的追求路上、即使要避免獨裁者出現,也絕不能出現無政府狀態,在過去數年新共和國中、政黨成長同時與對立爭執成正比增加時,華盛頓投注更多心力在讓新國家成為一個成功的政治實體,包含他在1794年提出最受人矚目的「美國現況說明」演說中、提到「自稱為民主的團體」影響了後來的抗(酒)稅運動,約五百位賓州的農夫發起小型的抗爭,抗議聯邦課徵酒稅,這也是美國新政府面臨的第一次試驗;在華盛頓命令軍隊進駐該區時,這些群眾毫無抵抗地一哄而散。但這些「自稱為民主的團體」在當時仍被華盛頓視為有潛力發展為法國大革命時恐怖行動的群眾。除了以民粹主義、抵制到底的政治辭令抗議聯邦酒稅之外,這些農夫似乎受到法國大使艾德孟捷乃特(Edmond Genet)的影響,他曾以威脅要訴諸於人民來直接挑戰華盛頓的職權,企圖報復華盛頓針對英國與法國之間似有若無之戰爭提出的「中立聲明」。

另外,華盛頓也體認到一個成功的民主社會,需要具競爭力與有說服力的執行力,華盛頓希望在謙卑與堅決之間取得平衡的企圖,要達到並不容易;組織一個政府,需要對每個言詞、行動的象徵意義有敏銳的感受力,其後的實際執行也需要剛毅性格與鋼鐵般的意志力才能有所作為。美國憲法命令執行者必須尋求參議院在跨國條約部分的「建議與認同」,因此身為總統的華盛頓便遵循規定、要尋求參議院針對與印地安部落協商的「建議與認同」;由他的作戰部長亨立諾克斯(Henry Knox)陪同,對參議院宣讀與華盛頓重視的議題 – 藉以逐項確認合乎憲法精神的「建議與認同」。在此戲劇化的開端之後,華盛頓被引領到會場外苦等許久,而當時在會議中則由後來被稱為「全世界最重要審議組織」、針對繼續進行的方向進行辯論。體認到自己可能犯了錯誤、進而限制了未來總統的權利與職權,他轉身離開了大樓。華盛頓的行為創造了未來平衡共治的國家系統中,堅強、有尊嚴、擁有自主權的總統職位,透過中介向國會負責;這個行動奠定了未來在美國行政與立法兩權之間的平衡關係。

溫和與寬宏大量(Moderation and Magnanimity)

在確定新聯邦政府擁有堅強總統職權定位後,華盛頓接著要確定的是、未來的總統不會變成獨裁君主;他嘗試為新的聯邦政府以及總統辦公室做出明確定位,或是如他所謂的:「表達我對繁榮國家卻能兼顧紀律國家的想法,並能明確區分出快樂和光彩的分別」。他所謂的分別其實已經在1783年的「致總督公開信」有所著墨 – 民主的自治需要在溫和穩健的環境之下才能生存、茁壯,而針對溫和穩健,他還提出了另一個要素「寬宏大量」,這是一種能讓民主政府得以約束、妥協、避免苛求所有權力現象發生的要素(華盛頓其後在1796年的道別演說中,又再次宣揚「寬宏大量」的重要性)。

華盛頓在1789年的就職演說中,分析獨立宣言的沿革:

我滿懷欣喜、堅信智慧之光將出現在地球上的陰暗角落,探究調查的自由將能創造行為的雍然大度,人類將能改變過去多數人為少數人服務的不合理制度,而當人們能在地球上某個地方成為自由之身時,必然不會固守在某個地方、終身為奴隸。

他在這次演說中也提出他對總統職務的期許,他解釋道:希望能總統能與普羅大眾為伍、進入那條雖然看似「錯綜複雜且充滿障礙」、卻終究能變成「方向明確的康莊大道」,能夠有所改變、原因就在於堅持守住那條「劃分對錯的分界線」。因此,在時機來臨時,他在1796年辭去了總統職務,建立起美國總統任期以兩任(八年)為限的制度,為美國總統與聯邦制度建立起的道德視野,也彰顯了他退休之舉的果斷與重要性,是美國立國以來前所未有的事件。

但華盛頓擔任新聯邦憲法任命之總統的任期內、也並非一帆風順,在他八年的任期中,美國已獨立成為自主的國家,值此同時美國人民也親眼見證了政黨的形成過程,華盛頓經代表們無異議通過擔任總統的狀況,日後再也不可能發生,這也給了當時其他政治人物提出爭辯的空間,對他 「管理」政府的正當性提出質疑;當新的民主政體分化出派系之後,華盛頓被視為聯邦黨的領袖,也就是那些為新憲法誕生多有努力的人們。

反對黨民主共和黨是由詹姆士麥迪遜與湯瑪士傑佛遜所帶領的政黨,除了華盛頓擔任總統的前兩年之外,不斷受到日趨壯大的反對黨挑戰,這段時間也是美國政治發展最快速的一段時間,這個新興國家見證了政黨報刊與政黨組織大量出現的歷程。現今政府架構中、支援總統職權的執行單位,在當時卻是由亞歷山大漢彌頓掌管財務部、同時也掌管聯邦黨,而湯瑪士傑佛遜是意見相對的共和黨人、擔任的是華盛頓政府的內閣秘書長;麥迪遜在1791~1792年之間發表的「國家報」(National Gazette)專文中,發表了共和黨宣言,而他正是過去聯邦黨人在國會中的主要發言人。因此,華盛頓在建國之初戮力創造的堅固聯盟,也因各派系為爭取勝出而遭到破壞。為了維持有效的辯論,華盛頓試圖控制對於不受控制部門的傷害,希冀 「過去的成績不會因為彼此的意見歧異而功虧一簣」,早期共和黨的爭論也終於獲得控制: 「控制在憲法規範範圍內」 也許是美國建國者與華盛頓總統任期中最偉大的成就了。

Washington's retirement was made gratifying by his love for his plantation, Mount Vernon.
華盛頓辭任後,讓他能滿足地回到弗農山農場生活。

確定退休

在美國第三任總統選舉來臨之前,華盛頓決定在1796年退休,在做這個決定時,他希望自己在當時情境下的立意退休,能為新立國的美國帶來長久立意。在1796年5月10日,他尋求亞歷山大漢彌頓的協助、準備一份告別演說講稿,華盛頓寄給漢彌頓一份草稿,其中一部份是四年之前詹姆士麥德森所寫的內容(但當時時機還不到);在四個月的通信聯繫之後,華盛頓達到了這個目的,並在1796年9月17日、週一的時間(行憲紀念日),於「每日新聞報」(American Daily Advertiser)上刊登此份著名的告別演說中,

他堅定的陳述「十分高興能獲得與大家相互關懷、協助、度過危險的收穫」,明確說明他不在續任第三任總統的心情,和過去在1783年從軍隊中辭去指揮官一職時、一樣心情輕鬆;在他之前於軍隊中辭職時,「心中充滿對於惶恐之下接任的職務滿是感謝」,他也充分說明自己的卸任理由:

  1. 選擇新任總統的時間點已經愈來愈近,華盛頓選擇要透過自己的辭任、創造「更進一步的自由」。

  2. 他走的路是兼顧「責任」與「個人意願」的方法。

  3. 過去「責任」總是凌駕「個人意願」,就如同在1792年時、因為有關鍵性的「外交事務」問題,無法辭任總統一職。

  4. 到了1796年,人民對於「國家內外」所關心的事,都已到了能夠讓他辭任的狀態。

  5. 他並說明在他的就職演說中,就已經規劃自己在階段性任務成功時應當辭職,而這些成功都是人民的功勞。

  6. 他也相當感激「你們所有人」努力得來的成功、也希望「你們的聯盟」與「兄弟之愛」能恆久不變,這樣一來自由的憲法就能在「你們的手中」永久地維持下去,而「美國人民在自由灌溉下過著快樂生活」的願望便能因而實現。

Tourists can visit Mount Vernon today to get a glimpse of Washington's America.
遊客可參觀弗農山,一窺華盛頓時期的美國。

最後,為了能「永久地」、「讓所有人民擁有幸福生活,他提出了無私的決定、就如同他離開軍隊時一樣。

在華盛頓當年草擬1783年「公告演說」時,在幾位同僚的促使下、希望留給國人一種能指引他們未來決策的政治理念,華盛頓將這些同僚的鼓勵,寫在1783年6月3日一封給羅伯特莫裡斯的信中,表明他『在幾項政治議題上獲得高度自主性抒發自己的想法』,他同樣在1796年的辭任決定中、保有同樣的個人意志。

華盛頓在擔任兩屆四年任期的總統之後,於1796年辭任總統的決策相當重要,強化了有限總統的理念形成,華盛頓大可運用其擁有的軍力以及民眾的擁戴、成為一名獨裁者,但他並未這麼做;他的謙遜更讓民眾傾心,他在1783年回到故鄉時受到的盛大歡迎、又再度於辭任總統時上演一次。

但在完成更多艱困任務的此時,他成為反對政黨更明確的攻擊目標,在國家益形穩固、經濟日趨穩定的同時,國外的威脅也在他任期後五年、不斷強化國力之後大為減低;華盛頓的辭任總統也讓他自己避免落入被公眾藐視、被嘲笑是「差勁執政者」的窘況,這也是在華盛頓之後所有總統惱怒與失敗的根源。

人民的崛起

在評價華盛頓個人總統任期間的聲譽、以及對建立民主共和國家的貢獻時,不能忽略的是他早年的事蹟。他在結束革命戰爭鍾指揮官的軍旅生涯時,與忠誠跟隨他的軍官分離是一段深刻的過程,伍德福威爾森(Woodrow Wilson)記得、在革命戰爭最後幾年、「沒有實質政府存在時,華盛頓幾乎是唯一的權威人士、他就代表法律」;華盛頓的個人特質完全在1783年11月23日的朗薩斯酒棧(Fraunces Tavern)事件中展現無疑,英軍離開紐約、將與敵對軍隊分離時,依據當時在場的人描述,在那個眾人情緒激動、不知該說些什麼的時候,華盛頓拿下眼鏡說:「我的心中充滿了愛與感激,我將要離開大家」;他伸出手與對方軍官們一一握手。Henry Knox是站得最近的一個人,在和華盛頓握手時,華盛頓激動地擁抱、親吻了這位忠誠的將領。

接著在一片沈默中,他在同袍們離開前擁抱了每一個人,在八年的軍旅生涯後、這個激情的結束顯露出華盛頓衷心希望終止衝突走向和諧的心態,以及他能夠認同自己與他人價值與感受的能力。

在華盛頓於十多年後宣佈辭任總統一職時,在演說中曾說:「美德與道德是人民政府不可或缺的特質」,他所描述的也正是他身體力行的行動:民主政體的成功、仰賴的是願意給予他人應得之權益、並放棄部分個人自我意識與權力慾,能保有民主共和的首要條件,華盛頓相信、就是存乎個人理性審慎的基礎上。,華盛頓最後也將 「視人民為主體」 稱之為優質的「開明主張」與「國家倫理」。

藉由在他去職時所推崇的道德與理性,華盛頓希望他以身作則的力量能讓傳承者視責任高於個人意志,藉由限制自己的行為與特權、以及避免運用專制來抵制衝突,華盛頓很明確地表明他希望自己留給後人的、能成為真正民主的根基,不再回覆到過去的專制制度。他放器參選第三任總統的決定,讓華盛頓在1796年的卸任,成為人民崛起的開始。遵循兩任總統任期限制的傳統(現在已由憲法修正案強制執行),正代表著確保人民能永遠擁有主導權。


W. B. Allen是密西根州立大學的政治學教授,專精於政治哲學、美國政府與法學,處於休假狀態的他目前是普林斯頓大學政治系中、詹姆士麥迪遜計畫的訪問研究員,正在翻譯孟德斯鳩的「論法的精神」(Spirit of the Laws)。他的著作包括:喬治華盛頓:選輯以及思考的習慣:強化高等教育的普及與品質(與Carol M. Allen合著)