「從美國看全球憲政民主的發展」

美國參考
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《憲政民主》專題文章
(選自美國國務院國際資訊局電子期刊2004年3月號)

「從美國看全球憲政民主的發展」

(Toward Constitutional Democracy Around The World:
An American Perspective)

迪克‧霍華德

近年來﹐我有幸與正在為建立憲政自由民主制(constitutional liberal democracy)奠定基礎的一些國家的憲法起草人交往。數年前﹐我曾參加過弗吉尼亞州現行憲法的起草工作﹐積累了制定憲法的經驗。但最有益的經驗來自於觀察憲法在其他國家和文化中的形成過程。

這種憲政經歷對比向我展現出這樣一個問題﹐即一個國家能在多大程度上對另一個國家的制憲發展提供輔助說明或加以評判。具體說﹐憲政理念能夠傳播多廣﹐特別是對不同的文化或司法體系而言﹖有沒有衡量憲政制度是否成功的通用標準﹖或者是否像有些人所說的﹐憲法必須最終植根於一個國家的文化﹑歷史﹑傳統和國情﹖對於美國人而言還有一個特殊問題﹕美國的憲政歷程對其他國家有什麼借鑒意義﹖

中歐和東歐的經歷

為了使這些問題更加明確﹐讓我們回顧一下中歐和東歐國家走過的歷程。在共產主義崩潰之後﹐這些國家都各自著手起草新憲法﹐並計劃建立旨在提倡憲政自由民主的機制。這些國家的憲法起草人能夠從以下幾方面借鑒經驗。

有些國家可以回顧他們自己走過的歷程。例如﹐波蘭人都記得同著名的1791年《五三憲法》(Constitution of May 3, 1791)相關的憲政傳統。匈牙利人也有悠久的法治傳統﹐可追溯到1222年的《金璽詔書》(Golden Bull)。但這種傳統往往缺少連貫性﹐而且距今久遠。在1989年以前﹐中歐和東歐幾乎沒有國家持續地實行過憲政﹑民主或法治(捷克斯洛伐克在兩次世界大戰之間經歷的生機勃勃的民主階段是一個明顯例外)。

中歐和東歐國家能夠借鑒──也借鑒了──西歐的經驗。西歐是大量現代憲政民主的核心原則的誕生地──如18世紀倡導人類理性至上的歐洲啟蒙運動﹔也是我們多項基本憲法原則的發源地──如分權。此外﹐自第二次世界大戰以來﹐憲政﹑民主和法治以明確的形式在西歐生根。從二戰的廢墟上崛起的德國已經成為令人欽佩的憲政民主的典範。擺脫了佛朗哥將軍獨裁統治的西班牙已經成為一個全部意義上的現代歐洲國家。由於有這些和其他可借鑒的範例﹐中歐和東歐地區的制憲者在建立憲法體制時﹐在很多方面都明顯地效仿西歐模式。例如﹐德國的憲法法院導致中歐和東歐各國相繼建立憲法法院。

與在世界其他地區一樣﹐國際準則及公約在後共產主義時代的歐洲成為制憲者的一個重要依據﹔在確立和保護人權方面尤其是這樣。憲法起草人借鑒了聯合國公約等國際性檔案和地區性通訊協定﹐如《歐洲人權公約》(European Convention on Human Rights)以及歐洲安全與合作群組織的赫爾辛基和哥本哈根檔案。而且﹐後共產主義國家的憲法通常闡明國際法和國際通訊協定適用於國內法律。

按道理﹐中歐和東歐地區的制憲者會借鑒本地區最臨近國家的經驗。這些國家有著後共產主義時代的很多共同問題──如公民社會在共產主義時期遭到的破壞﹐指令經濟帶來的僵化後果﹐共產黨時代遺留下來的對公共事務的漠不關心等等﹐因此它們相互借鑒似乎會尤為有益。不過﹐我的印象是﹐這個地區的憲法制定人不太重視研究近鄰的經驗。這在一定程度上可能是由於那個地區歷史上形成的敵對情緒。但這也可能敘述了西方模式的強大吸引力﹐特別是中歐和東歐各國現在普遍希望"重新加入"歐洲大家庭﹐尤其是希望成為歐洲聯盟的成員。

這些後共產主義國家是否借鑒了美國的經驗以及美國的理念和模式呢﹖從表面上看﹐這個地區的新憲法似乎很少受到美國的影響。例如﹐中歐和東歐一些國家實行的是議會制而不是美國式的國會制﹐實行總統制的國家更多地效仿了西歐模式(如法國模式)而不是美國的模式﹐他們的憲法法院更像德國的憲法法院而不像美國的最高法院。但是﹐關於美國的影響──無論是在後共產主義歐洲還是在其他國家(如伊拉克)──不能僅從表面觀察﹐而是必須有更深入的探討。

伊拉克臨時憲法簽字儀式
2004年3月8日伊拉克管理委員會成員在巴格達出席
伊拉克臨時憲法簽字儀式。(AP/WWP Photo Brennan Linsley)

 

從歷史角度看美國憲政制度的影響

美國獨立革命時期是一個有著非凡創新與成就的時期。美國的締造者深知他們在歷史上的特殊地位﹐他們提出的理念包括聯邦制(federalism)﹑分權(seperation of powers)﹑司法審查(judicial review)以及其他不僅在美國﹑也在很多國家成為現代憲政制度核心原則的概念。美國社會同歐洲社會有一些重大差異﹐例如﹐美國從未有過君主制和法定的社會等級。儘管如此﹐歐洲人仍以極大的熱情關注美國憲政制度自獨立戰爭以來的演變﹐包括制定憲法及其以後的發展。

兩個多世紀以來﹐美國同其他地區就憲法理念進行了頻繁交流﹐其中主要包括﹕

法國﹑美國建立共和制時期 1789年的法國大革命使美國的理念在法國受到密切關注。美國政治家本傑明‧富蘭克林(Benjamin Franklin)大力傳播有關美國的最新訊息﹐在巴黎深受歡迎。繼他之後﹐(未來總統)托馬斯‧傑斐遜(Thomas Jefferson)也這樣做。在弗吉尼亞州《權利宣言》(Virginia Declaration of Rights, 1776年)的影響下﹐法國起草了《人權和公民權利宣言》(Declaration of Rights of Man and the Citizen, 1789年)。法國國民議會在就法國的第一部憲法展開辯論時﹐溫和派與激進派都引用了美國起草州憲法的經歷﹐特別是馬薩諸塞州和賓夕法尼亞州的經歷。

十九世紀的自由主義 十九世紀初葉﹐歐洲和南美洲的自由派改革者以美國為例證﹐敘述自由民主制能夠生存和發展。當1848年革命在歐洲爆發時﹐在法國和德國召開的議會會議頻頻剖析美國的建制﹐以確定歐洲的自由主義憲法應採取何種形式。而且此時﹐法國哲學家兼歷史學家亞歷克西‧德-托克維爾(Alexis De Tocqueville)撰寫的《美國的民主》(Democracy in America)一書加深了人們對美國經驗的興趣﹐特別是對聯邦制和司法審查。德國於1849年在法蘭克福起草的《保羅教堂憲法》(Paulskirche Constitution)雖然沒有得到實施﹐但其中有些基於美國理念的原則(如聯邦制和憲法審查)在1949年的德國基本法中重新得到體現。在南美﹐西蒙‧波利瓦爾(Simon Bolivar)時代產生的憲法往往都大力效仿美國憲法。

二十世紀早期的政治宣導 美國在西-美戰爭(Spanish-American War)後獲得菲律賓﹐麥金利(McKinley)總統提出美國的政策是"親善同化"(benevolent assimilation)。這些計劃包括逐步建立自治政府﹑建立公共教育體制﹑引進美國的司法理念。1935年通過的菲律賓憲法深受美國的影響﹐但也借鑒了其他傳統。1946年﹐菲律賓正式獨立。

二十世紀早期最著名的輸出美國理念之舉是在盟軍取得第一次世界大戰勝利後﹔當時伍德羅‧威爾遜(Woodrow Wilson)總統提出了"為民主而建立世界安全"的目標。威爾遜並不期待其他國家採納美國式的憲法﹐但他強調自決﹑自由選舉﹑法治﹑個人權利和司法獨立。從第一次世界大戰的灰燼中崛起的最成功的民主國家是捷克斯洛伐克﹐它的主要建立人之一──托馬斯‧馬薩裏克(Thomas Masaryk)在美國度過了一戰的部份時間﹐並努力對美國的政策施加影響﹐要美國人不要忘記《獨立宣言》。

二戰後的日本和德國 在日本於1945年投降後﹐道格拉斯‧麥克阿瑟(Douglas MacArthur)將軍迅即採取行動以確保起草新憲法。他擔心﹐若讓日本上層人士自行其事﹐他們將不會對現狀做出實質性改變。因此﹐麥克阿瑟命令他領導下的軍事當局起草一部憲法。這項工作於幾天之內完成。

當德國《基本法》的起草工作於1949年開始時﹐冷戰也開始成為美國對外政策中的主導因素。幾個主要的盟國佔領國當然對制定德國的戰後政策有發言權。不過﹐由於美國及盟國將蘇聯視為更嚴重的威脅﹐德國人在《基本法》的起草過程中有較大的自由度。《基本法》在一些重要方面採納了與美國相似的原則﹐如聯邦制和司法審查。但1949年的《基本法》在很大程度上繼承了包括《保羅教堂憲法》在內的德國本國的制憲傳統。

二十世紀後期的民主化浪潮 在二十世紀的最後幾十年﹐憲政﹑民主和法治的發展洶湧澎湃。70年代﹐希臘﹑葡萄牙和西班牙等地中海週邊國家的獨裁政府紛紛讓位於民主制。西班牙的1978年憲法成為其他結束獨裁政權的國家的榜樣﹐因而尤其具有重要意義。80年代﹐焦點轉移到南美洲﹐特別是阿根廷和智利。1989年的意義重大──柏林牆倒塌﹐共產主義政權在東歐各地崩潰。這一震撼人心的浪潮也衝擊了南非﹐使那裏的種族隔離政權倒臺﹐一部新憲法於1997年誕生。

美國為後共產主義國家等提供的制憲和民主化援助是由政府和私人機構共同承擔的。這類援助通常是技術性的﹐如輔助說明各國議會更新機制﹑培建獨立的司法體制及協助起草新的憲法和法律。美國律師協會(American Bar Association)向中歐和歐亞地區提供法律援助項目的成傚尤為顯著﹐它向大批國家派出了數百名法律專家。

美國憲政歷程的地位和適用性

憲政必須被視為一種文化表述。假如有人提出需要設立這樣一種警告﹐即在籌備憲法和憲政的過程中要始終考慮文化因素﹐大概很少會遭到異議。但有些觀察人士進一步提出﹐不存在具有"普遍性"的憲政基準。例如﹐根據這種觀點﹐社區或團體的權利可被置於個人權利之上。

美國憲政主義源於啟蒙運動的思想﹐深受英國憲政主義的影響﹐同時又是美國歷史環境的產物。因此﹐有些人認為﹐美國的憲政學說不可輸出到其他文化。持這種觀點的人常常以效仿美國模式的一些拉丁美洲國家的立憲失敗以及後來在菲律賓等地出現的問題為例。

即使是那些認為美國的經驗有借鑒意義的人﹐也看到美國憲法作為外國起草憲法的樣版具有局限性。美國憲法起草於十八世紀﹐反映的是那個時代的思想﹐後來必須經過正式修正(主要是內戰結束後通過的修正案)並需要得到大量司法解釋。此外﹐美國憲法在某種意義上是一份不完整的檔案﹐因為這部憲法的制定者認為已經有州和州憲法的存在和它們能夠發揮的功能(州憲法在很多方面倒更像其他國家的憲法)。

這些觀點都值得考慮﹐特別是﹐不能想當然地認為在美國行之有效的方式也必然適用於其他地區。但是﹐也不應該把比較憲政帶來的問題視為不可逾越的鴻溝。美國可供借鑒的經驗不在於美國憲法的具體文字﹐而在於美國憲政所反映的基本原則﹐更進一步說﹐在於實行憲政民主的實踐經驗。

很多最基本的美國憲政思想所反映的準則﹐對其他地方至少具有可估價值。例如﹕

聯邦制 美國憲法明文規定的正規聯邦制在其他國家可能適用也可能不適用。然而﹐聯邦體制可以有不同的形式﹐在世界各地以這樣或那樣的方式存在。聯邦制及其他同類制度(如權力下放)是與多元化﹑多樣化﹑以及地方問題由地方決定的價值觀相關聯的。這種制度對於化解民族和種族衝突可以產生尤其重要的作用。

分權 這項由法國思想家孟德斯鳩(Baron Montesquieu)提倡﹑經詹姆斯‧麥迪遜(James Madison)進一步完善的原則﹐是實現有限政府的一種手段﹐而有限政府是對個人權利最根本的保障之一。分權制一直被用來防止民眾主權和法律至上等學說轉化為武斷或專制。

司法審查 維護憲法效力的手段有多種多樣﹐其中包括民意﹑分權和立法。 但是在現代社會﹐憲法越來越多地將司法審查作為維護憲法準則的關鍵手段。[美國最高法院首席法官]約翰‧馬歇爾(John Marshall)對馬伯裏訴麥迪遜案(Marbury v. Madison)的分析﹐已成為全世界所熟知的憲政思想內容之一。甚至可以說﹐沒有任何美國人為憲政理論做出了影響更大﹑更重要的貢獻。

這些理念和原則同美國實行民主的實踐經驗相輔相成。很多國家在進入憲政民主時代時﹐只有很少或者完全沒有憲政﹑民主和法治經歷。例如﹐曾在前蘇聯控制下的那些國家半個世紀以來一直生活在與這些觀念隔絕的環境中。因此﹐美國或其他顧問國家能提供第一手經驗﹐在群組織政黨﹑舉行自由公正選舉﹑扶助自由負責的媒體﹑建立獨立的司法體制和通過公民教育確立公民意識等方面分享自己的成果。

促使憲政自由民主製成功的因素

社會中只有民主是不夠的。它還必須有自由和立憲。民主制度力求做到政府基於民意﹐並對人民負責。但民主也應該是自由的﹐即保證人們的個人權利和自由並奉行英國哲學家約翰‧洛克(John Locke)提出的人民主導國家﹐而不是國家主導人民的原則。民主制度還必須依憲法運作﹐即必須有確保貫徹憲法準則的手段──即使採用這種手段有時意味著要否定多數派的意見。以下幾個因素對於成功實行憲政自由民主制至關重要﹕

國家既要有社會和經濟的穩定﹐也應有足夠的軍事實力﹐以反擊外國入侵並防範國內發生顛覆或動亂。這種實力當然不必完全來自自身的資源。一個國家向盟友求援是合情合理的。

生機勃勃的憲政環境往往與經濟健康相輔相成。我不是說富裕國家就一定會有憲政民主。但可以不失偏頗地說﹐貧困的經濟狀況往往會使實行憲政民主的希望受挫。

應該有一種政治文化──我稱其為憲政文化──提倡憲政﹑自由﹑民主及法治等價值觀。這意味著要有高比例的受教育人數﹐並且具備一定的條件﹐即公民在社會及政治事業﹑候選人和黨派的興衰起落中能夠做到合作與容忍。這還意味著﹐選舉中的失敗者將權力交給勝利者﹐以及當一些人看到在立法機構中贏得的勝利被法庭以違背憲法為由推翻時﹐他們能夠接受政府權力受憲法約束的原則。

開放的社會﹐包括自由及負責的新聞媒體﹐與憲政和民主相輔相成。人民之間以及人民與政府之間應該有公開和有效的對話途徑。

公民社會應該興盛活躍。民間群組織──政黨﹑工會﹑利益團體﹑會社等等──在個人和國家之間發揮重要的緩衝作用。這些群組織可以成為那些認為目前的政治形勢對他們不利的人的寄託。這些群組織可以是培養發揮公民作用所需要的素質的基地﹐並可以形成防止國家獨攬大權的公共聲音和行動。

立國之本應該是公民精神﹐而不是種族或民族觀念。這意味著所有公民應該享有平等的社會地位﹐不應有局內人和局外人之分。如果一個國家的宗教﹑語言﹑種族或文化不是單一的﹐就必須廣泛體現出對保障少數群體權利的承諾。要實行憲政自由民主﹐人民必須有一定程度的相互信任﹐能夠合作﹐而不是分裂成相互仇視敵對的陣營。

歸根結底﹐在很大程度上﹐我們能夠從一個國家的歷史﹑文化和國情預見憲政﹑民主和法治在該國的前景。那些希望看到這些價值觀在新興民主體中蓬勃發展的人必須瞭解這些國家﹐即那裏的人民﹑歷史和文化。有關伊斯蘭教與憲政自由民主在像伊拉克這樣的國家究竟能否和諧的爭論就是一個例子。伊拉克自身的歷史讓人們懷疑﹐伊拉克在1958年以前哈希姆當政時期的議會制經歷是否留下任何有益的影響﹐以及是否有足夠堅實的﹑歷經薩達姆的多年迫害仍然存在的中產階級。伊拉克問題專家將輔助說明人們做出判斷。但那些將決定伊拉克局勢的人也應該從由獨裁或專制政權轉型的其他地區汲取經驗教訓。通往憲政﹑民主及法治之路穿越條條疆界。

 

(本文所表述的是作者本人的看法﹐不一定代表美國政府的觀點和政策。)

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注﹕匈牙利國王安德魯二世1222年簽署的一份詔書﹐闡明了匈牙利貴族和神職人員的基本權利和種種特權﹐以及國王的權限。

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迪克‧霍華德 (A. E. Dick Howard)是弗吉尼亞大學(University of Virginia)懷特‧伯克特‧米勒(White Burkett Miller)法律及公共事務教授兼羅伊及羅莎蒙德‧伍德拉夫‧摩根(Roy L. and Rosamond Woodruff Morgan)法學研究教授。他是一位研究憲法﹑比較憲政學和美國最高法院問題的知名專家。在此之前﹐霍華德教授曾擔任過兩年美國最高法院法官雨果‧布萊克(Hugo L. Black)的助理。霍華德曾作為律師在州和聯邦法院﹐包括美國最高法院﹐出庭。美國其他州及國外負責起草憲法的人士常常向霍華德教授求教﹐他曾同巴西﹑菲律賓﹑匈牙利﹑波蘭和南非致力於新憲法修訂工作的人員交換意見。此文是他在2003年6月25日美國參議院司法委員會和外交委員會聯合舉行的聽證會上的證詞。

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