第四章 聯邦主義和國家主義

 

美國的發展


聯邦制聯盟
    權力的分散:各州及其下屬區域
    聯邦主義制衡的變化
國家權力的增長
國家主義的發展
焦點透視:美國聯邦體制下的州
建議讀物


 

我對大會的議程感到極大的不安和焦慮。可以肯定,如果不做實質性的修改,它將成為內戰的隱患。


──艾爾布裡奇.傑裡

 

聯邦制聯盟

《美國憲法》的起草者們在確立美國聯邦制度的框架時,就已設計出構成整個美國政治發展結構的計劃,這個計劃已被其他國家廣泛模仿。一切都只是設想,他們不清楚新制度將向何處發展,也沒有先例可循,他們只得去創新。怎樣才能創造出一個將由13個獨立的、各自為政的州組成的真正的國家,而又避免產生恐懼和猜忌呢?聯邦主義就是他們的答案。

很顯然,必須有按地域劃分權力的形式。追溯到英國王室頒佈的殖民地憲章,州是有各自獨立的政治和歷史的實體,無論是歷史環境還是公民意願,都不允許發展成一種單一的政府。在如英國和法國的單一制政府中,中央政府對全國享有權威,不受下屬地區的幹擾(下屬地區也被稱為州、省、行政區、專區,或共和國)。實際上也存在某種形式的下屬地區,但它們基本上是中央政府的代表。另一方面,當時僅存的邦聯形式,也不是一種令人滿意的形式。邦聯僅僅是近乎獨立的個體之間的聯合,而不是我們今天意義上的國家。真正的權力還在下屬地區。中央政權,如果有的話,也很軟弱,對下屬地區的公民沒有直接管轄權。

因為當時存在的唯一選擇──歐洲模式──顯得不切實際,創業者們不得不創立一種新的模式,他們希望把一元化的充滿活力的中央政府與強有力的下屬地區邦聯起來。他們的易洛魁鄰居具有一個「強有力的聯盟體制,由自治的單位組成五國」,這也極有助於美國的聯邦主義的形成。正如我們提到過的,諸如福蘭克林和傑弗遜一類人很熟悉易洛魁人的體制。新的形式定名為「聯邦主義」,給以前用過的,與「邦聯」同義的詞賦予了新的意思。聯邦主義的實施意味著從此以後,人民不僅僅按邦聯條款所規定的那樣,要受州政府的制約,也不僅僅如英國那樣受中央政府的制約,而是要受州和國家兩個「主權」政府的特殊管轄。美國聯邦制度保留了勢力強大的各州,國家政府不能廢除它們的權力,同時也為國家政府增加了州政府不得幹預的權力。每一級政府對每一個公民擁有直接的權威,可以徵稅及施以處罰。圖4.1對比了聯邦制政府與單一制和邦聯制的區別。

圖4.1

Different Government

 

 

《美國憲法》是美國所有政府權威的源泉。《憲法》分別規定了國家及州政府的權力。如圖4.2所示《憲法》將某些權力特別授予國家政府,其中包括執行國家職能的權力,如發行錢幣、宣戰、調整州際間及對外貿易、執行對外政策。《憲法》授予國家政府的其他權力,諸如徵稅權,是重合管轄權,即國家和州政府都可以行使這些權力。《憲法》規定國家政府不能行使某些權力,州政府不能行使的權力以及兩者都不能行使的權力。《憲法》沒有列舉州政府的權力。這些被認為是「保留權力」,根據《憲法》修正案第10條,未授予國家政府的權力而或又未禁止各州政府行使的權力,由各州或由人民保留。每個州都有自己的憲法,州憲法在《美國憲法》的框架內將權力授予州政府,並調整權力的實施。每個州的法律必須與本州憲法保持一致,而所有各州的憲法都必須與《美國憲法》保持一致。
 

圖4.2

Power of the American Government

圖 4.2  美國政府的權利

 

權力的分散:各州及其下屬區域

在聯邦制中,每個州都有一整套政府機構,行使立法、行政及司法權;在州政府之下還有其他一些政府組織,在全國範圍內約有8萬至10萬個這樣的獨立機構,這些自治市、縣、學校區及特別區在整個體制中分別享有不同等級的決策權。

大多數州的主要下屬區域是縣,小到僅有100個居民(德克薩斯的洛應縣),大至有500萬或更多的居民(伊裏諾斯州的庫克縣和加利福尼亞的洛杉磯縣)。在一些州,郡縣等將自身起源追溯到殖民時期,具有很強的自我意識。而在有些州,郡縣可能是新設立的。無論哪一種情況,它們都是州政府的產物,州政府可以根據自己的需要改變縣界或章程,縣政府充任州政府的行政工具。他們通常不遵循分權原則,由委員會負責管理(有時稱為「縣法院」,儘管實際並不是司法機構),委員會實質上具有行政和立法職能。縣司法機構或法院可能存在也可能不存在。改革縣政府是件乏味而又需要加以專門考慮的事。但是,這個問題變得越來越重要了,因為縣政府負責土地的使用權──例如,它們經常在促進或阻礙發展方面起重要的作用。同時,縣政府還為轄區內居民提供基礎服務,如安全保衛,交通及醫療服務,許多居民也許根本不住在提供這些服務的城鎮內。縣政府基本收入依靠徵收財產稅。這也成了稅制改革中的一個主要的、久而不決的問題。

所有的州都有自治市,大的市依自己的章程組成,如底特律,小的市依一般法組成,更有些小的鎮和村沒有自己的特殊權力,通常依靠縣及特區的服務。城市通常依照州政府授權通過的,明確權力及責任的章程進行運作。一般是採取三種主要政府形式之一。委員會制的重要性日漸減弱,並趨於消亡。它不實行權力分割制。選舉產生的委員們分別擔任市政府一個部門的行政長官,他們集合在一起,形成委員會,或叫城市立法局,負責通過市政法令。例如,選舉人可以選舉一個稅務委員,一個公共事務委員,一個公共安全委員,每個人負責執行其特定的行政職能。但是作為委員會的一員,他同時也是立法委員會的一員。這種形式的市政府中所存在的問題之一在於,每一個委員都在市政部門有一定的實權,就好比有好幾個市長,每人都有獨立的權力,相互合作的意願很小。

同美國的州及國家政府最相像的政府形式是市長暨議會制。在這種體制下,由一位經獨立選舉產生的市長擔任行政部門的首腦,由選舉產生的議會或市政委員會組成立法機構。這種「市長強權」制的政府同美國的國家政體很相似。市長有權任命主要部門的領導,並對議會的議案有否決權。而在「市長權力薄弱」制下,議會有權任命政府部門的領導;市長沒有否決權,儘管市長仍在政治上承擔主要責任,但實際上市政府傾向於由議會掌握;市長暨議會制存在於絕大多數大城市中。選舉產生的行政首腦能夠讓選舉人對他們不喜歡的政策提反對意見,並有可能「排除惡勢力」。通過選區或行政區選舉市政委員會委員或議會成員,能使不同種族、民族或不同收入階層選舉出代表他們利益的代表。市長暨議會體制至少能為傾向於在大城市裏存在的主要少數派團體選舉代表本集團利益的代表提供了可能。

議會暨行政長官體制是本世紀初期改革者們致力於「整治」城市政治、消除腐敗、低效率及「老闆統治」的結果。最初的想法是,行政是一個中性的過程,能夠與制訂政策區分開來,儘管現在一般認為行政在政治上並不是中立的,而且行政官員們對政策的解釋也極大地影響著政治進程。在這一體制下,選舉人選出市政議會,然後由議會聘任城市行政長官──通常是受過公共管理訓練的人員──負責管理城市的行政部門。市長可由議會挑選,或直接選舉產生,他或她主持議會工作;沒有行政大權。議會作為市立法機構,負責通過政令,制定總體行政政策,行政長官負責政策法令的具體實施。議會有權在任何時候以任何理由解聘行政長官。因此,謹慎的行政長官不應當在城市裏充當政治上的活躍分子,但他們處理城市行政工作的方式也是政治程序的一部分。議會暨行政長官逐漸推廣開來,尤其在地區相對差異不大的中小城市,更是如此。大多數改革者們以及許多政治學家都贊成這種體制,因為行政職業化提高了工作效率。並且抑制了市長暨議會制的市政管理中經常出現的公開的政治偏袒現象。然而,沒有哪種制度能保證在市政管理上毫無瑕疵。值得注意的是,密蘇裏州的堪薩斯城通過著名的潘得葛斯特機制(Pendergast machine)維持其市長暨議會制,這是個典型的「老闆統治」模式,在本世紀初統治該市達幾十年之久。

議會暨行政長官政府制的批評者們認為,它不僅僅是一種類似商業經營的活動,而且也趨向於為商業盈利及精英們的利益服務。選舉人不直接挑選市政的管理者,也就很難對他們可能不喜歡的政策發表指責性意見。而且,在全市範圍內選舉理事會成員,而不是通過選區或地區進行選舉的典型做法,使少數派不能有自己的代表。一些聯邦法院已清楚地認識到這一點,已經在一些城市中取消這種選舉方式,理由是,大範圍內的直接選舉剝奪了少數派應得的代表席位。評論家們還發現,在無黨派基礎上選舉理事會的習慣做法令人不安,這種做法使在位的委員不大可能被選掉,因為選舉程序傾向於極為混亂,而且大多數市民甚至不願意去投票。

議會暨行政長官體制優點或缺陷暫且不論,這種制度通常都能很好地運作,尤其是在中小城市,隨著更多的城市採納這種方式,看來它有可能成為除大都市之外的未來市政管理潮流。有些城市採納了混合模式,將典型的分權制同專職行政長官結合起來。在這種體制中,管理者,或叫做行政部門主管官員,向市長而不是向理事會負責。因為行政長官受過很好的培訓,因而是職業化管理。然而選舉人也可以通過選舉,保留或是替換現任市政管理人員,也就是說,通過選舉市長或不投市長的票,直接發表他們的意見,由市長任命或免去行政官員的職務。

城市作為政府的一個單元,通常在教育、衛生保健、安全保衛及消防方面,及文化娛樂設施,諸如公園、博物館,及娛樂場所方面負有基本責任,它們通過徵收所得稅或營業稅,借貸以及接受州或聯邦援助的方式籌集資金。它們為市民提供服務的能力也差別很大;美國許多較老較大的城市正逐步地走向衰敗,因為社會責任不斷加重,而稅收來源卻日漸縮小,人口大量移居市郊,但卻仍希望繼續享受以前在市區的優厚待遇。

除了這些政府單元之外,還有一個學校區和特殊地區的網路。由一個選舉產生的委員會管理的學校,很久以來就已存在了。它們主要通過徵收財產稅及發行債券籌得資金(這些債券實際上是必須由地方選舉人同意才能取得的貸款)。諸如供水、排水,自然資源保護及交通等項服務也越來越依賴於特殊地區。這些特區可以徵稅、支出並借款。由於可以由州政府根據需要隨時建立或改組,所以特區迅速地對付突發問題。它們可由選舉或任命的委員會負責管理。有時也會因特區權力過大而妨礙其他政治單元。最突出的例子是紐約和新澤西的港務局,這是一個州際機構。起初由羅伯特‧摩西斯領導,幾乎全權負責整個紐約市的交通。事實上,紐約市的基本框架,以及紐約州的許多方面──公園管理,公路以及住房──都是由一個非選舉產生的官員通過一個精心構築的、內部緊密的管理委員會和權威人士控制長達近50年。因此,特區的職責儘管範圍較窄也是成為另一個值得關注的方面,同時也需要協調這些數量不斷增長,職責各異的特區活動。

所有這些下屬區域都在某種意義上從屬於州政府,這就使得它們同州政府的關係與州同聯邦政府的關係截然不同。事實上,州政府基本上是單一性的制度,能夠很好地運作,一旦聯邦突然消失,也不會有什麼變化。很多州實際上比大多數獨立的國家還要大。諸如加利福尼亞、賓夕法尼亞、伊利諾斯、德克薩斯及紐約州的政府職責之大──外交事務外──就如同管理荷蘭、丹麥或比利時這些獨立的國家一樣。然而,在聯邦體制中,另一個權力機構──國家政府──也同州政府一樣對同一片土地行使管轄權,根據《憲法》的規定,一方不得侵犯另一方的權力。一般情況下,這種關係一直是這麼維繫著,儘管也免不了發生一些相互牴觸,以及州政府抱怨聯邦官僚機構的幹預,或華盛頓方面抱怨地方政府過分頑固。

這種相當複雜的體制需要有一些不僅能夠在州及國家政府之間,而且能在相鄰州之間解決糾紛的機制。這種機制就是聯邦法院系統,通常是美國最高法院。只要國家政府在《憲法》規定的許可權內行使權力,它就具有最高權威。根據《憲法》第6條,聯邦法律及條約是「國家最高法律」,儘管這些法律可能並不與最高法院對憲法的解釋相互衝突。因此,任何州法律如果與聯邦法律或條約發生衝突,就是無效的,即使是在州政府許可權內實行也不例外。

 

聯邦主義制衡的變化

今天,州所獨享的司法管轄權已變得很小,因為從建國之初,最高法院對憲法的解釋就趨向於賦予國家更大的權力。今天的州政府有權制定稅收政策,行使警局,建立自己的教育、保健及福利制度。即使在歷來屬於州的職權範圍內,聯邦政府也通過提供援助參與州的活動,這筆援助款對每個州都是一大筆收入,聯邦以此要求州政府按聯邦的標準行使職權。在某些情況下,聯邦政府也會就其管轄權之外的事務要求各州採取統一政策。例如,州政府有權制定高速公路上的速度限制,但是現在限速標準必須是在州際間高速公路上不超過65英里/小時,在其他公路上不超過55英里/小時,才有資格取得聯邦高速公路撥款。同樣,儘管雷根總統一貫強調各州的權利,他仍於1984年簽署了一項法案,要求各州將飲酒最低年齡限制在21歲,方能取得政府的撥款。各州獨立行使的職權也必須符合《憲法》要求,這就使得聯邦法院在一定情況下具有管轄權。

這些例子並不能說明聯邦制正在消亡或者說各州已不再是充滿活力、不斷發展的政治實體了。州政府的發展速度極快,如同地方和國家政府一樣,正不斷發揮著更大的作用。

州在今天具有雙重屬性:它們作為實體政府有自己的權力和職責,同時它們還自覺地在行政方面負責很多聯邦──州之間的合作專案。如果有人認為國家政府不顧州的利益,或者在可能的時候試圖努力削弱州的權力的話,他應當到華盛頓聯邦總部呆一段時間瞭解情況。總之,即使有一點點跡象表明一個行動會引起州各機構的廣泛不滿,聯邦機構的官員都會竭力採取措施加以避免。

純屬於聯邦國內的專案非常少,大多數專案都需要借助州的參與和積極合作。儘管一概而論是不恰當的,但仍可以放心大膽地說,作為一項原則,聯邦機構對於州的意志太過於敏感而不是不夠敏感。這種趨勢常常容忍某些做法的繼續存在,如在公立學校中實行種族隔離,建立在州或地方偏見基礎上的歧視性的福利待遇。國會方面對此不採取行動也縱容了這些行為及其它類似違反《憲法》要求的行為繼續存在,直到最後,不得不由最高法院採取行動。甚至在國會和法院已採取了行動時,由於政府機關膽小怕事,或者對此漠不關心,或者甚至對此類要求懷有敵意,也會在很大程度上阻礙行政方面的撥亂反正。

聯邦原則根植於美國政府機構中。由各個州相同數量的代表組成的參議院,是最純粹的聯邦主義的表現形式,而其他政府組織(僅除最高法院之外)也在不同程度上反映了聯邦原則。例如,美國眾議院是代表人民的,而不是代表州,按各州人口分配各州眾議員名額。但是,不論多麼小,每個州都至少應當有一名代表。因此,就使得「人民的代表機構」眾議院,也在一定程度上反映了州的存在。選舉人團也是以州為基礎,既體現人口的數量,也能體現州作為單元的存在,因為每個州的選舉人團成員名額與它在國會中的代表數目相同。在選舉人團未能選出總統的情況下,選舉總統的重任落在了眾議院頭上。眾議院選出一位總統時,不論州議員代表團人數多少,每個代表團只有一票投票權。政黨是以州為基礎的,而且在州和地方一級相對地比在國家一級實力強大。因此,儘管實權已在相當程度上轉到國家政府一邊,並不能說明聯邦主義正逐步退出歷史舞臺。

但是,聯邦呈現的這種活力是否是一件好事?是否聯邦主義已經變得過時而無用了呢?有些學者是這樣認為的,但其他人則極力反對。聯邦主義固然有一定的缺陷,例如,一個州的法律可能同其他州相差很大。州際間行車的卡車司機必須很清楚地知道這一切,因為他們必須確保他們所載貨物的重量、高度、長度、寬度符合他們途經各州的不同要求。在每個州他們都有可能被攔截下來,以檢查是否符合規定。最近聯邦在卡車司機問題上的立法消除了很多州內的限制規定。例如,儘管一些州認為掛多節拖車的大卡車是安全隱患,但各州不得予以禁止。離婚法的差異在過去也造成一些爭議。在很少的一些情況下,一個州認為可以離婚的情況在另一個州卻不能得到允許。總之,根據《憲法》第4條的「完全忠誠及信用」條款的規定,這類不便之處能夠保證被控制在最低限度。同時,在正常情況下,每個州必須承認其他州的行為。

然而,聯邦主義的批評者們指出,州的存在容許了種族隔離及對各種人權和自由的侵犯等非法行為的長期存在,因為權利法案並未限制州的行動,這些論點似乎很有說服力。另一方面,種族隔離的開始是因為國家政府要為是不予關心,要麼是同情頑固勢力。在這種情況下,種族隔離同樣也會存在於單一制的州地區範圍內。例如,最高法院對普萊西訴弗格森(Plessy v.Ferguson)一案(1896年)做出的決定,允許在南部及邊境地區實行種族隔離,就是在憲法第14條修正案頒佈很久以後做出的。這一修正案的目的之一,就是為了防止州侵犯少數種族的權利。更有甚者,到20世紀伍德羅‧威爾遜(Woodrow Wilson)任總統期間,哥倫比亞特區還正式確立了種族隔離制度。根據這一結論,州也採取了一些其他違反民權及自由的做法。如果這些行為,如種族隔離,能夠得到最高法院、國會和總統的准許,並能被人民接受或容忍,那麼也說明問題根源並不在於聯邦組織結構,而在於公眾輿論。

那些認為60年代國家政府是美國政治體制中推動司法、民權、自由發展的主要力量的人,對於聯邦主義持有一定異議。這種對於那個時期國家政府所起的作用的理解是正確的,同樣地,認為在美國歷史上的大多數時候,尤其是在50年代和60年代,許多州政府都站在反對的一面的理解同樣也是正確的。然而,鮮為人知或很少有人承認許多州政府本身所起的作用,他們在司法、民權及自由等問題上引導國家政府,並且在很大範圍內負責實施社會規劃專案。

在法院系統有這麼一個例子。現在許多州的最高法院在很多問題上都走在美國最高法院的前面,但以前卻不是這樣。在由艾森豪威爾總統於1953年任命的首席大法官厄爾‧沃倫(EaralWarren)的領導下最高法院極富創新精神。然而,沃倫大法官於1969年退休了,他的繼任者和尼克森總統任命的其他法官改變了最高法院。新法院做出的許多裁決表明,在與政府發生衝突時,法院裁決正迅速偏離一貫重視個人自由並傾向於保護個人權利的立場,而這一點正是沃倫時期法院裁決中,十分突出的地方。卡特總統未能有機會任命大法官,而雷根總統和布希總統所任命的官員保持了尼克森時代就已形成的這一傾向,進而發展成為一個非常保守但又充滿活躍分子的組織。由於這種轉變,很多州的法院──包括阿拉斯加、夏威夷、緬因州、密西根州及南達科他州──都在某些問題上遠遠比現今的美國最高法院更有創新性。

同樣地,很多州在其他方面也超過全國政府。例如,明尼蘇達州和科羅拉多州早在聯邦於1964年通過的真正非常重要的民權法案之前就通過了確立少數民族民權的法案。懷俄明州允許婦女投票比第19條修正案的通過早了將近30年。今天,州政府同國家政府間仍存在分歧,例如,州政府希望將某些衛生、安全及質量標準訂得高於華盛頓的要求,而聯邦政府則不允許各州在核電站方面制定的安全條例要求比核能管制委員會(前原子能委員會)的標準更加苛刻。而有些州及一些知名科學家認為該委員會制定的標準過於寬鬆,不利於安全。1980年發生於阿肯色州的一樁事件清楚地說明聯邦政府在公共衛生及安全方面處於落後的情形。州衛生部發佈命令,禁止核電站官員將放射性氣體釋放於大氣中。核電站的官員不服從州的命令,仍堅持釋放放射性物質。他們認為,他們的行為受聯邦規定的保護,而聯邦規定可以釋放那些物質。聯邦機構也採取行動,禁止州政府制定超過聯邦標準的機場雜訊限制規定,或者要求燻肉及熱狗的質量高於聯邦政府的要求(聯邦的標準允許燻肉及熱狗中含有大量脂肪及水)。很容易舉出例子說明聯邦政府如何採取行動,促使頑固的州調整其政策,遵守聯邦憲法。同樣也很容易舉出另一些例子,說明當州政府在一些問題上走在聯邦政府前面時,聯邦政府會有意拖延在這些州內採取進步性舉措。

聯邦制一直被斥為是礙事的,低效率的。事實也如此,但這並不一定是個缺點。效率太高的政府是很危險的,而且,如果太沒有效率會造成嚴重的社會及政治問題的話,效率太高也會有同樣的問題。聯邦制僅僅是分散政府權力的另一種方式而已。聯邦制的贊同者們認為,聯邦制的混亂狀態在很大程度上有可能阻止政治領導人違背憲法的約束,採取獨裁專制。評論家們還指出,也確實存在這樣的情況,由於職責許可權不明,引起爭議,聯邦制傾向於耽擱許多必需的社會專案的實施。

一些擁護聯邦制的人則聲稱,由於絕大多數聯邦計劃都是由州負責具體實施,聯邦制有助於使這些計劃更接近人民。這種觀點同早期民主理論家們的觀點是一致的,他們認為,人民一般更關注地方及州政府,因而更能注視地方及州政府的舉措。然而,實際情況卻不是這樣。過去和現在存在於許多地方及州政府上層內的腐敗現象,證明公眾對它們缺乏足夠的關注。還有一個事實足以說明這一點,當國家面臨緊急問題需要進行選舉,尤其是總統選舉時,參加投票的人數往往遠遠超過任何其他選舉活動。普通市民是否對州或者地方的計劃比對華盛頓直接實施的專案瞭解得更多,這也是個疑問。

聯邦制的一些實實在在的優點是,它為將來的國家領導人提供了在州及地方一級積累政治經驗的機會,並且,州政府可以在其他州或全國採納某些專案之前先作為試點採用或對專案進行評估。在80年代,很多州在某些方面,尤其是在衛生保健及福利方面試行社會計劃專案,這就為90年代聯邦政府在全國範圍內推廣這些專案提供了借鑒意見。作為前州長的克林頓總統就很好地運用了這種經驗。

聯邦制最顯著的優點是,它能調整政府的要求,使其適應各地方的不同情況。尤其是對那些不同種族、語言或宗教集團按地區聚居的國家來說,情況更是如此。總的來說,儘管主要講西班牙語的地區可能會逐步發展,但美國還沒有出現此類的地區性集團。事實上,新墨西哥州官方使用兩種語言──但州的一些機構,包括公立學校,並沒有按照要求行事。然而,由於各地區月初在民族及其它方面的差別,使各地區之間存在相當大的文化差異。例如,德克薩斯州同佛蒙特州就相差甚遠。美國地域遼闊採用聯邦制看來有一些好處,因此存在某種形式的分支管理機構是有必要的。

很顯然,美國的聯邦制發展成為現在的程度,是創始者們所始料不及的。演化過程是漫長的,其間只有一次急劇的突變──美國內戰。生活條件不僅隨著國家不斷積累經驗,而且也隨著時代不斷變化。可以想像,作為創新設計的一種體制,同時又或多或少是現實性妥協結果的體制,是要發生相當一些變化的。

憲法的制訂者們似乎預料到了這種變化,因而在文獻中對聯邦制的規定使用了十分籠統的措辭,允許並鼓勵對其修改。儘管這個體制已經擴充並且已經成熟,但它仍然是真正的聯邦形式。全國政府不能取代強大的州政府,也不能干涉屬於州政府的權力;另一方面,州政府不能取代國家政府,也不能侵犯屬於國家的權力。起初有些州曾宣稱有權在本州土地上「廢除」聯邦法律的實施,或者「行使」州的權力保護人民不受聯邦政府約束。這些聲明一直未得到法律上的認可,到內戰時就壽終正寢了。但是,可以肯定地說,當最高法院正式決定學校內的種族隔離為非法時,南部一些州又舊事重提,但這也只不過是小打小鬧罷了。

不是所有在憲法中規定實行聯邦制的國家都符合最初設想的標準。除美國之外,世界上還有許多國家真正實行聯邦制,如加拿大、澳大利亞、瑞士、尼日利亞及德國,然而,美國的聯邦主義就其廣度,尤其是就美國特有的真正的聯邦司法體制來說,美國的聯邦制仍是這些國家中出色的典型。印度在大多數情況下實行真正的聯邦,但在特定情況下,中央政府可以發佈「緊急法令」,暫時將州政府擱在一邊。也有一些國家在組織上是聯邦形式,但實踐中並不是真正的聯邦。例如,巴西根據當權政府的不同情況,有時實行聯邦制,也有時國家政府可以剝奪大部分──如果不是全部的話──州的權力。然而,它的正式組織形式看起來與美國的體制很相似。前蘇聯的情況也是個很有意思的例子。蘇聯憲法保障各成員國享有自治權,但是憲法又規定中央政府有權採取嚴格控制,甚至有權諸如通過各成員國的預算方案等。因此,儘管許多正式的憲法和法律的規定都明確表示確立聯邦組織形式,蘇聯的制度實際上是單一制。隨著信仰共產主義的體制的瓦解,一些明顯帶有聯邦色彩的因素出現了──但是,前蘇聯時期就存在的民族主義勢力的重新抬頭正威脅著新生尚弱小國家的存亡。

 

國家權力的增長

在建國初期,對《憲法》做狹義解釋者──即那些主張將全國政府的權力嚴格限制在《憲法》明文規定中的人們,與對《憲法》做廣義解釋者──即那些強調《憲法》本身「蘊含」著某些可以從條文中引申出來的權力的人們,在他們之間展開了一場激烈的爭論。以傑弗遜為首的對《憲法》做狹義解釋者堅持認為,如果接受以漢密爾頓為主的《憲法》廣義解釋者提出的《憲法》的引申解釋,將會是危險的。

當漢密爾頓作為財政部長,建議全國政府特許設立國家銀行時,這場爭論沸沸揚揚地達到了頂點。1791年,華盛頓總統要求任國務卿的傑弗遜做一個報告,論述擬設立的國家銀行是否符合《憲法》的規定。傑弗遜認為,《憲法》中根本就沒有關於准許全國政府頒佈特許令的規定,如果這麼做,就使全國政府的權力範圍超出了《憲法》的規定。他堅持認為,政府的權力僅限於《憲法》明確規定的範圍。漢密爾頓為反駁這種意見,準備了一份理由充足的報告,論證蘊含權力的理論。他指出,《憲法》列舉的各項權力都是指向一個終極的,而為此所採取的任何手段,除非是明確為《憲法》所禁止,都是允許的。華盛頓接受了漢密爾頓的觀點,在國會通過了關於建立國家銀行的法案後,他簽署了這項法律。

儘管全國政府建立了銀行,但對《憲法》做狹義和廣義解釋之間的爭論仍在繼續,而不管傑弗遜作為總統,曾援引蘊含權力的理論來證明1803年兼併路易斯安那地區及1807年實行外貿禁運是正當的這樣一個事實的存在。如果對於最終結果仍有疑問的話,則由最高法院來掌握這個平衡。在著名的首席大法官約翰‧馬歇爾的影響下,最高法院做出的一些決定加強了國家的政權,促進了國家化的趨勢。最高法院偏向於漢密爾頓的觀點,這可以從最高法院1819年對麥卡洛克訴馬裏蘭州(McCulloch v.Maryland)一案的裁決中反映出來。首席大法官寫道,儘管政府的權力受到限制,但如果目的是合乎憲法的,那麼,為達到目的而採取的所有手段,如果與目的相一致而且不為《憲法》所禁止的話,也是合乎《憲法》的。這一裁決的根據是《憲法》第l條第8款的第18項規定,該條款規定國會可以制定所有「必需的和適宜的」法律,來行使它的具體的、指定的職能。該條款也經常被稱為彈性條款,因為能夠包容如此眾多的法律!這一裁決否定了馬裏蘭州對美國銀行分行徵稅的權力,使這一條款成為《美國憲法》中的固定條款。

是內戰的爆發給其餘大部分關於國家最高權威的疑問劃上了句號。《憲法》第6條明確規定,條約和聯邦法律只要與《憲法》保持一致,就是「國內至高無上的法律」,對各州的法官也有約束力。內戰爆發之前,一些州宣稱,州如果對聯邦政策持反對意見,有權宣佈脫離聯邦,以求得問題的最終解決。但是,內戰的爆發使問題得到實際的解決,最高法院隨後以法律的形式加以確認。內戰之後制訂的第14條修正案為國家公民的權利和義務提供了根據,也加強了聯邦司法的權威,使聯邦司法有權審查州的行為,以保證與國家政策保持一致。多年來,法院一直對第14條《憲法》修正案做限制性解釋,限制它對各州的影響,但過去的幾十年裏,該修正案已成為在全國堅持確立美國人民民權和自由體制的工具,而對州政策置若罔聞。

在19世紀末期,改革者們指望中央政府在控制諸如大規模生產和運輸托拉斯等具有社會破壞性生產方面成為他們的同盟軍,因此,他們賦予中央政府新的有明文規定的權力。本世紀30年代大蕭條,呈現在國家面前的是如此巨大的困難,只有全國性的政府才有可能有足夠的力量來對付這些困難,從而國家的權力得到了強化。大蕭條之後不久即爆發了第二次世界大戰,這就更要求有強大的國家權力。在隨後的幾年,由於冷戰的緊張局勢,由於世界缺乏領導,也由於很多人擔心美國面臨實力變弱的危險,國家繼續維持戰時狀態。在現代社會裏,沒有相當的時間投入和具有強大的國家實力,任何一個國家都不可能經得起一場大戰。在混亂的世界裏,戰爭和防禦的需求不可避免地加強了中央集權的趨勢。那些不希望有聯邦政府而又希望有強大的軍力的人無異是白日做夢。軍隊是政府的一個主要部分。大蕭條對國家集權化的影響是相當大的,但相對而言,第二次世界大戰以及戰後經濟政策,包括朝鮮戰爭、越戰以及冷戰對集權化趨勢的作用,又使得大蕭條的作用顯得無足輕重。

當然,並不僅僅是政治力量促使國家走向集權化。超越於民主之上的技術力量也在其中發揮著作用。汽車(及州際間的高速公路系統)及電腦,僅此兩例,就革命性地改變了我們的生活和美國的特性,而在這巨大變革的背後不存在著什麼計劃和預測。通訊工具的發展──電話、電影、無線電和電視──同樣縮小了地區差異,代之以一個無形的、統一的同步網路,從而加強了集權化趨勢。

最近,有一些人士呼籲歸還部分權力和責任給各州,以阻止國家集權化的趨勢。這些觀點一直是那些為裝得不夠巧妙的種族主義,或者是企圖證明為自身利益的那些看法是合情合理的。但是,那也可能得出這樣的結論:一個強大得足以完成重大社會目標的政府也同樣強大得能夠反對這些目標的實現或抑制它們的實現。對龐大政府的恐懼是否合理,以及將來是否有變化的可能,只有時間能說明。很多情況下,就像W.H.奧登(W.H. Auden)所說的:「時間什麼也不說,只是說『我告訴你如此。』」

 

國家主義的發展

最初,美國的白人只不過是移居的歐洲人罷了。隨著他們的到來,還帶來了歐洲的理想、觀念和做法,並根據需要做些調整,使之適應新的初始環境。到大革命之時,發生了巨大的變化。美國人不再是充當其他社會和文化在當地的代表了,相反,他們已經產生了強烈的民族意識,以及自身的富有生機的新文化。很難說從歷史的哪一刻起,美國人有了作為美國人的自我意識,但是很多因素清楚地說明瞭美國人特有的性格發展。

大革命結束時,一位名叫克雷伍格(Crevecoeur)的法國移民在他所著的《美國農夫來信》中問道,「美國人是什麼?是一種新人嗎?」他回答說,這裏原屬於歐洲的一切都變成了一些新東西,變成了一個新的有別於歐洲的心理狀態的個體。不論是在社會上還是地理上,美國人都具有很強的活動潛力,雖然不像歐洲人那樣生於斯,長於斯,但卻與這個社會休戚與共。在這塊受民主理論薰陶的土地上,他們創立了自己的國家和政府。

自相矛盾的是,這種非常的活動性和無根性促使美國人發展成為國家主義的一個特殊類型。1893年,美國歷史學家弗裏德裡克‧傑克遜‧特納(Frederick Jackson Turner)在芝加哥的一次歷史學家集會上宣讀了一篇題為「論邊疆在美國歷史上的重要意義」的論文,特納的「邊疆理論」試圖把美國特性的發展歸結為有一個邊疆的存在,這一邊疆不斷地召喚美國人從城市向西部發展。他總結說,正是這場開拓西部荒野地區的運動,使美國具有了自立更生和民主的傳統。

特納的理論在很多方面是不恰當的,並且它忽視了美國人過去和現在與外部世界的聯繫。但值得注意的是,這個理論很快在美國人的心中引起了共鳴。有一段時間,這一理論似乎成了完美的解釋。它告訴美國人,歷史學家們已總結得出了美國人憑直覺所感知的一切──他們與眾不同,他們已經同舊的、腐敗的歐洲體制徹底決裂,他們能夠以自己的方式進行創造,而且他們已經按自己的方式做了。他們席捲了整個大陸,所到之處,對土著美國人實行幾乎滅絕的政策。他們以掠奪、購買和協商的方式取得原屬於他人的大片土地。從佛羅裏達州開始,之後又購買了路易斯安那的大片內陸地區,直到太平洋沿岸,行進中又佔有了德克薩斯以及西南部的荒蕪土地。即使海洋也未能阻擋他們前進的步伐,他們繼續前進,取得了遙遠的阿拉斯加和夏威夷。不論美國人走到哪裡,都將自己的傳統和體制帶到哪裡,最終在這些領土上成立了新的州。

這種取得新土地並將其歸入美國新帝國的運動被稱為「天賦使命論」。美國上至政府要員下至平民百姓,都認為吞併整個大陸,啟蒙「劣等」民族,發揮美國文明的優勢,以及擴大聯盟是美國的使命。到19世紀末美國已經從大西洋沿岸擴張到了太平洋沿岸,正瞄準西部和南部做新的征服。

古典形式的天賦使命論在太平洋之岸結束了。但擴張的慾望並沒有熄滅。19世紀中葉高漲的擴張運動,到19世紀90年代又重新興起,持續到20世紀,發展成為公開的帝國主義。憑藉其強烈的國家主義及巨大的財富和資源,美國又成功地兼併了夏威夷,從西班牙手中奪取了菲律賓、古巴和波多黎各,並據為美國的殖民地。它干涉中國的主權和內政(夥同其他國家一起),並聲稱有權充當拉丁美洲國家的行為和道德員警。

國家主義已在世界範圍內形成一種主要力量,它經常超越其他諸多因素,包括社會階級、種族、經濟或意識形態等因素。當今世界典型的特點似乎是,所有的人民和他們的政府都具有強烈的民族意識,新近成立的國家更是如此。馬克思主義者一貫認為,工人階級的利益將使各國工人階級聯合起來,共同對付資本家。在現實中,國家主義勢力如此之強大,以至沒有什麼跨國家的政治行動,只有歐洲共同體是個例外,歐共體本身也遇到了一些困難,因為各獨立的國家都對集權化趨勢持審慎態度。可以說,大的多國合作也會輕鬆地超越國界。到21世紀,這些合作對政府會有怎樣的影響,這將是一個很有意思的政治問題。

甚至被稱為民族解放的戰爭也傾向於帶有國家主義運動的自我意識。儘管伊斯蘭原教旨主義的持續復甦似乎是個例外,但伊斯蘭教狂熱的情緒本身就是一種超越國界的民族主義的宗教文化,伊斯蘭的好戰分子們認為邊界是人為設置的。伊朗推翻國王的革命很顯然是起因於伊斯蘭原教旨主義。但同樣明顯的是,革命者也是出於狹隘的國家主義的動機。與相鄰的,也是伊斯蘭教的伊拉克進行曠日持久的戰爭,就說明即使是在當今伊斯蘭世界內部,國家主義仍有很大勢力。

美國很早就形成了強烈的國家主義情緒,部分原因似乎是,許多逃離歐洲的移居者以此對抗歐洲的制度。其國家主義從開始起就具有多種不同形式,有些甚至自相矛盾。國家主義的發展,產生了幾次世界歷史上最感人的慷慨的國際行動,例如馬歇爾計劃,幫助重建了被戰爭摧毀的歐洲。但有些時候,它又發展成為一些非理性行為,這方面也有不少的例子。50年代,在過激的麥卡錫時代中輕率地指控「共產主義」,破壞了人們的事業和生活;建立在純粹種族主義觀點上的、二戰時期把日裔美國人趕入集中營,是侵犯基本人權的行為;第一次世界大戰後,僅因政治信仰問題而不經審判就放逐許多合法的但不具有居民身份的美國人的帕爾默襲擊行動,也同樣違反人權。不論是最好的行動還是最壞的,美國的國家主義都反映了美國社會的長處和弱點。更主要的是,它以強有力的方式顯示了美國本身的力量。

美國人有許多東西值得引以為自豪。美國的政治思想在過去的200年裏一直是世界啟蒙思想。美國在經濟上的巨大成就可能是世界上迄今為止最為矚目的。但是美國式的自豪也有其對立的一面,諸如馬克‧吐溫及其它批評家所指責的美國20世紀初在菲律賓的帝國主義行徑。一個民主的國家怎麼在國內維持民主而在其他地方則大相逕庭呢?民主也會在海岸線處停止嗎(政治本該如此,但卻很少如此)?

自豪感使國家陷入了軍事暴行(如越南戰爭),這對於美國的制度尤其危險。一般情況下,戰爭與民主立憲制是格格不入的。民主強調公開討論,而戰爭則需要保密,民主在異議和爭論中得到發揚,而戰爭則壓制一切由衝突引起的波瀾(可以看到海灣戰爭中官方對新聞報導的嚴格控制)。民主是建立在以理性來解決問題的基礎上的,而戰爭則借助強權和暴力──這是對法律和秩序的最大程度的破壞。民主注重個人的價值,而戰爭則用嚴酷的專制壓抑個性。不幸的是,同樣是在民主理論以及美國的歷史基礎上樹立起來的國家主義,如果不加限制的話,就會導致毀滅產生民族自豪感的體制的嚴重地步。

美國人性格中最突出的兩個特點,一是使命感,一是相信沒有什麼是美國做不到的。第一次世界大戰是對上述兩點的沈重打擊。美國人懷著崇高的理想主義信念投入戰爭,試圖「在世界範圍內捍衛民主」。然而,在國內卻存在著鎮壓民主,用煽動叛亂罪的條令對批評政府的行為定罪,把成百上千的人投入監獄。戰後各戰勝國為尋求本國的發展不惜犧牲民主原則的做法,也使得美國人的理想幻滅。高尚的理想主義和隨後而來的理想幻滅,部分原因是因為美國人傾向於接受過分簡單化的概念,這些概念將世界上的偶發事件的深遠意義遮蓋住了。

這之後,美國的政策開始轉向國內,參議院拒絕批准總統關於加入國際聯盟的申請,就是政策轉向的標誌。政府甚至將以前曾促進帝國主義發展的種族主義理論變成法律,採取限制性移民法規,有效地排除了某些種族,極大地限制了另一些移民的移入。在國內事務中,政府未採取任何行動來消除或減輕種族隔離及其它種族政策。實際上,政府採取的是既不提倡也不禁止的態度。

第二次世界大戰又使美國恢復了部分自信,使美國人能夠自豪地顯示其強大的工業和科技。但隨著冷戰的到來和美國堅持只有美國和蘇聯是「世界的領導者」這一觀點而帶來了理想的進一步破滅。「其他國家必須接受兩個『超級大國』之一的領導」這一過分簡單的觀點,反映了美國對除美國之外的其他國家自己的強烈的民族主義缺乏認識。它阻礙著美國瞭解其他國家,尤其是那些被稱為是發展中的國家,要求政治獨立,不受強權干涉的願望:這些理解上的失誤很大程度導致了美國在東南亞的悲劇性發展,這在某種程度上是由於過分誇大國家主義,致使許多美國領導人錯誤地理解世界其他地方的形勢。例如,中東及中美洲當前的形勢,部分是由於美國政策制定者的誤解造成的。潛在的危害是巨大的。

 

焦點透視:美國聯邦體制下的州

 

《美國憲法》第10條修正案明確規定;〞憲法未規定授予美國的權力,也不禁止州政府行使,分別屬於州或人民。〞該規定的措辭很清楚,但卻成了紛爭之源。早在1819年在麥卡洛克訴馬裏蘭州一案中,最高法院首席大法官約翰.馬歇爾就在書面的決定中強調了國家的最高權威性。馬歇爾寫道,第10條修正案僅僅「表達」了授予國家政府權力,所以,從整個憲法的含義來考慮確定哪些權力的授予是暗指的這一問題是有必要的。

然而,在此之後。最高法院在首席大法官羅傑‧B‧唐尼(Roger B. Taney)的領導下,提出了「雙重聯邦主義」的理論,認為每一級政府在各自的範圍內享有主權。從1890年至1937年,最高法院運用這一理論否決了那些被認為是干涉州權的聯邦立法。然而,在1941年。最高法院又一次改變了方向,出現了一系列支援聯邦法律幹預州及地方權力的判例,美國訴達比(United States v. Darby)一案是最典型的例子。在這個判例中,哈蘭.費斯克.斯通(Harlan Fiske Stone)大法官(後來被任命為首席大法官) 做出判決,認定公平勞動標準法符合《憲法》,並指出,第10條修正案「不言而喻地說明,所有未交出的權力歸聯邦所有」。

這種狀況持續到1976年,直至最高法院在全國城市聯盟訴烏瑟裏(National League of Cities v. Usery)一案中以5比4的票數做出裁決,重新確立了第10條修正案的內容。在裁決中,威廉‧倫奎斯特(William Rehnquist)大法官代表多數派的意見,堅持認為第10條修正案保護「州的主權」的核心不受聯邦政府的侵犯,因而據此發佈了公平勞動標準修正案,裁定要求各州遵守聯邦制定的關於最低工資及工時的規定是違反《憲法》的,這是40年來最高法院首次在州際間商務活動中否決國會的立法權威。

正如可以預想到的,下級法院也根據第10條修正案做出了一系列否定聯邦法律的裁決,而許多裁決被上訴至最高法院。最高法院推翻了一個又一個對聯邦權威的異議。1983年3月,最高法院明確宣佈,將第10條修正案恢復至全國城市聯盟一案判決之前的狀態。1983年對平等就業機會委員會訴懷俄明州(Equal Employment Opportunity Commission v. Wyoming) 一案的裁決雖未正式推翻1976年的裁決,但它的影響力之大,實際已達到了這個效果。這個問題是關於聯邦政府有權實施法律,要求州政府及地方政府遵守《禁止就業中年齡歧視法》的規定,予僱員以保護。1985年,大法官們最終糾正了混亂的局面。加西亞訴聖安東尼奧運輸局(Garcia v. San Antonio Transit Authority)一案的裁決推翻了全國城市聯盟訴烏瑟裏一案的裁決,要求州及地方政府遵守聯邦制定的最低工資及工時的法律。

代表多數派意見的威廉.布裏南(William Brennan)大法官認為,最高法院1976年的裁決並不是想「建立一個神怪的州的自治王國」,而只是要保護各州免於「聯邦插手所可能造成的對各州分離的、獨立存在的威脅」。最高法院並未解釋為什麼要求州遵守聯邦最低工資及工時法律就是威脅,而是要求他們遵守聯邦制定的年齡歧視標準就不是威脅。

因此,對第10條修正案解釋的歷史變化不僅反映憲法的複雜性,而且反映出持續的、細微的變化對維持聯邦制度是必不可少的。

 

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