「論司法獨立的重要」

美國參考
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《憲政民主》專題文章
(選自美國國務院國際資訊局電子期刊2004年3月號)

「論司法獨立的重要 (The Importance of Judicial Independence)

美國最高法院大法官
桑德拉‧戴‧奧康納
在巴林麥納麥舉行的阿拉伯司法論壇上的講話
2003年9月15日

 

《合眾國憲法》(United States Constitution)起草人之一亞歷山大‧漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯邦主義者文集》(The Federalist)第78篇中論述了司法在憲政體制中的作用。他強調﹕"'若不將司法權同立法權及行政權分離﹐就無自由可言。'……司法本身不會對自由構成任何威脅﹐但司法若同其他兩個分支之一結合﹐就會對自由構成各種威脅。"這是突破了各國司法制度差異的洞見﹔因為只有通過司法獨立才能從實際中和形像上都讓人們獲得嚴格遵守法治的保障。正如美國前總統伍德羅‧威爾遜(Woodrow Wilson)所言﹐政府"是否信守諾言在於其法庭。因此﹐對個人而言……為憲政政府而奮鬥無疑是為公正的法律而奮鬥﹐但同時也是為爭取建立明智﹑獨立和公正的法庭而奮鬥"。讓我們切記獨立對司法部門有效運作的重要作用。

司法獨立為司法正義之根本的原則深深根植在各阿拉伯法律機制中。幾乎每一部阿拉伯國家的憲法都保障司法獨立。例如﹐《巴林王國憲法》(Constitution of the Kingdom of Bahrain)第104條規定﹕"司法的尊嚴和法官的正直與公正是政府的立足之本﹐是權利與自由的保障。任何權威都不能凌駕於法官的裁決之上﹐司法程式在任何情況下都不得受到干涉。法律保障司法獨立……"。埃及憲法的第65條規定﹕"司法的獨立和豁免是保障權利與自由的兩項基本原則。"約旦憲法的第97條宣告﹕"法官是獨立的﹐他們在履行司法職能時不受制於除法律以外的任何權威"

我們看到﹐這些出色的理念也體現在聯合國主導下為進一步健全司法而制定的六項《班加羅爾司法行為原則》(Bangalore Principles of Judicial Conduct)中。第一條原則闡明﹕"司法獨立是實行法治的先決條件﹐是公正審理的基本保障。因此﹐法官必須維護並展現法官自身及司法機制的獨立性。"在2003年2月召開的第二屆阿拉伯司法會議(Second Arab Justice Conference)上起草的《司法獨立開羅宣言》(Cairo Declaration on Judicial Independence)﹐"肯定了獨立的司法體制是公民自由﹑人權﹑綜合發展﹑貿易和投資體制改革﹑地區和國際經濟合作以及民主機制建設的支柱"。

這項原則也是司法體制的地位在美國得以鞏固的基礎。美國的開國元勳認識到﹐使司法部門不受政府其他部門的支配對司法體制的有效運作至關重要。為此﹐《合眾國憲法》確立了一個獨立的聯邦司法體制﹐使負責制定法律的立法機構同負責運用法律的司法機構分立。事實證明﹐立法權與司法權分立對於維護法治十分關鍵。當立法者和法官的角色由不同的國家機構承擔時﹐政府獨斷專行的危險就被大大降低。當制定法律的權力同解釋及運用法律的權力分立時﹐法治的根基──依據既定法律裁決爭端──就得到了鞏固。

獨立的司法體制既要求有法官個人行使權力的獨立性﹐也要求有司法系統作為一個整體的獨立性﹐其權威受到保護﹐不受政府其他勢力公開或暗中的影響。正如班加羅爾原則所述﹐司法獨立包含著"個人和體制兩個方面"。

先談談法官個人的獨立。保障法官獨立表現在兩方面﹕首先﹐必須使法官不遭到報復威脅﹐從而不讓畏懼左右他們的裁決。其次﹐必須通過選拔法官的方式以及對法官的品德要求最大限度地減少腐敗及外部勢力的影響。

在美國﹐保護法官免遭報復的首要方式是﹐不讓外部勢力觸及法官的職位和薪酬。美國憲法規定"行為端正"的聯邦法官保持職位。這意味著在沒有最為嚴重的過失行為的情況下﹐法官享有終身制。憲法還規定﹐聯邦法官在職期間﹐不得削減其薪金。在所有這些規定的保護下﹐法官可以毫不畏懼地根據自己的判斷執法。薪酬與職位的保障使法官得以自由地運用他們的最佳判斷﹐在判案中公平﹑公正地運用法律。巴林王國採取了類似的措施﹐在憲法第106條中規定﹐憲法法庭成員在職期間"不可被解職"﹐從而確保新成立的憲法法庭成員享有職位保障。

此外﹐還必須採取措施確保法官不受任何私利或外界干涉的影響﹐公正行使職權。法官絕不能憑對具體當事人的偏見進行裁決﹐也不能同具體案件的結果有私人利害關係。法官若屈從於腐敗勢力﹐就永遠得不到公民的尊重與信任。法官如果是基於私利﹑為了討好或者根據個人喜好而作裁決﹐就是對法治的玷污。在選拔法官和制定他們的行為道德準則時﹐必須首先考慮到這些因素。

根據德才表現選任法官當然是確保法官秉公執法的關鍵。政治決策者出於其他因素而任命法官(或選民出於其他因素而選舉法官)﹐很可能恰恰是無法做到法官公正和無偏見判案的原因。第一屆阿拉伯司法會議通過的《貝魯特宣言》(Beirut Declaration)認識到德才兼備的候選人多多益善﹐因此建議﹕"選任法官應排除基於種族﹑膚色﹑性別﹑信仰﹑語言﹑原國籍﹑社會地位﹑出生狀況﹑財產和政治歸屬以及任何其他因素的歧視。特別是在選任法官時﹐必須遵循機會均等的原則﹐確保所有求任司法職位的人都得到客觀的評估。"此外﹐《貝魯特宣言》還建議﹕"承擔司法職責﹐不得有男女性別歧視。"遵從這些建議不僅有利於做到任人唯賢﹐而且有利於減少司法體制完全單一化會導致的制度性歧視。

遵守司法獨立的原則並非易事。法官得到任命後如何不屈從政治壓力和不受私利腐蝕是一個尤其令人擔懮的問題。通過終身任職制和薪酬保障等手段抵禦政府其他分支甚至其他司法機構施加的影響﹐在很大程度上起到了保護法官不受懲罰的作用。當然﹐如果法官未能恪守司法獨立最基本的要求──例如受了賄──就肯定會被解職。但在沒有這類行為的情況下﹐難以對他們實行懲罰。

在美國﹐依靠道德上的自我約束來維護公正﹑獨立的司法體制取得了相當大的成功。正如前首席大法官哈倫‧斯通(Harlan Stone)所言﹕"我們在行使權力時受到的唯一約束是自律。"美國各州及聯邦司法機構都有各自的行為準則﹐提倡遵守最高道德標準。聯邦法官的《行為準則》(Code of Conduct)第一條就告誡法官要"維護司法的完善和獨立"。《行為準則》敘述﹕"一個獨立﹑正直的司法體制對於維護社會公正不可或缺。"

《行為準則》不僅對法官的行為加以具體限制﹐如禁止法官裁決與其自身有利害關係的案件﹐而且認識到司法形像的重要性。如果法律制度給人以腐敗﹑有偏見﹑或有其他非道德表現的形像﹐那麼這對社會的法治信心和尊重法治所造成的損害幾乎不亞於確有其實。若要維護公眾對司法的信任﹐法官不僅必須避免有不當行為﹐而且必須避免造成有不當行為的形像。因此﹐聯邦法官《行為準則》規定﹐法官應避免做出可能使別人對他或她的正直﹑公平﹑稱職能力產生懷疑的行為。法律職業道德準則要求法官必須確立﹑保持和貫徹最高行為標準﹐以確保秉公執法﹐使每一宗案件都得到公正審理。

《開羅宣言》敦促阿拉伯國家政府"採納一套與司法的崇高使命相應的職業道德準則"。一個簡單可取的做法是﹐採納含有精心制定的整套道德準則的班加羅爾原則。這套原則基於六項核心價值觀﹐即獨立﹑公平﹑正直﹑正當﹑平等和稱職。每一項價值觀的實際內容通過具體﹑詳細的規章而得到體現。我相信﹐這些原則一旦被採納﹐將像各種行為準則在美國那樣﹐發揮有效的作用。

我上面談到的都是確保法官個人不受外界影響地履行職責的機制。但司法體制的獨立也必須受到保護﹐使之不受到來自政府其他部門的更為體制化的影響。保證司法機構獨立的一個基本要求是確保司法系統得到足夠的經費。正如薪酬保障是保證法官個人獨立的必要手段一樣﹐總體預算也能影響司法機構的整體運作。《貝魯特宣言》提出﹕"國家應確保有獨立的司法預算﹐並使之包含其所有分支和機構。這項預算應作為專項預算納入國家預算﹐並將根據司法系統內更高層的司法委員會的意見確定。"《開羅宣言》敦促各國政府"保障司法系統的財政獨立"。根據這兩份宣言的建議﹐保證提供充足的﹑無附加條件的經費是確保司法系統不受不良影響的關鍵措施。

一個更加複雜的問題表現在行政部門與司法部門之間的相互作用上。我在前面談過﹐不受其他政府部門的干涉﹐同時確保法官不因個人偏見或腐敗勢力而喪失自己的獨立性是兩個令人關注的因素。在美國﹐我們更關注前一個問題﹐而後一個問題往往依賴司法體制的自律道德原則得到解決。當然﹐不同的國情可能要求有不同的平衡點。但是﹐必須始終注意絕不能以懲戒桀驁不馴的法官為名損害司法獨立。

司法獨立本身不是目的﹐而是實現目的的手段。司法獨立是法治的核心﹐它使公民對執法公正﹑平等有信心。這種效益在司法對人權的保護中得到最充份的體現。司法獨立使法官能夠做出不受歡迎的決定。有時﹐美國的聯邦法官需要堅定地站在與多數派意願相反的立場。例如﹐最高法院於1954年對"布朗訴教育委員會"(Brown v. Board of Education)一案做出的裁決是﹐不同種族的兒童分用不同的教育設施的做法本身就不平等。這項裁決在全國廣大地區引起了強烈批評。但它卻是使公民權利與政治權利在美國得到承認的關鍵一步。

司法獨立還使法官能做出也許對政府其他分支不利的裁決。總統﹑內閣部長和立法人員有時會急於尋找權宜之計以解燃眉之急。獨立的司法機制則能以它獨特的地位審視這些解決方式會對公民權利和自由產生什麼影響﹐並且必須採取行動確保權利和自由不遭到破壞。司法獨立是履行這項法治職能所必須的勇氣的源泉。

每個國家所創立的司法體系都將有自己的特徵﹐但有些原則是超越國家界線的。強大﹑獨立的司法體系所具有的重要性就是這樣一項原則。儘管認同司法獨立對維護法治的重要性並不難﹐但將這些理念付諸於實踐卻是一個艱巨得多的任務。

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桑德拉‧戴‧奧康納 (Sandra Day O'Connor)由羅納德‧裏根(Ronald Reagan)總統提名擔任美國最高法院大法官﹔於1981年9月25日就職。

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